Конституционный статус палат Федерального Собрания

  Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации» был принят 21 июня 1995 г., что позволило провести выборы Государственной Думы второго созыва в срок и на легитимной конституционной основе.

  Однако  политическая борьба вокруг федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы на этом не прекратилась. По обращению Саратовской областной думы Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел вопрос о конституционности ряда положений данного федерального закона, в частности о «смешанной» системе выборов, о 5-процентном барьере и ряд других. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 г. № 26-П указанные положения избирательного закона были признаны соответствующими Конституции Российской Федерации (ВКС. 1999. № 1). 30 марта 1999 г .. Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"». Данный закон вновь осложнил правовую ситуацию вокруг выборов депутатов Государственной Думы, поскольку внес ряд новых моментов (избирательный залог, жесткие ограничения на финансирование выборов, на использование избирательного фонда и другие), которые на тот момент не были учтены в Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

  Потребовалась подготовка новой редакции Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», которая 2 июня 1999 г. была принята Государственной Думой и 24 июня 1999 г. подписана Президентом Российской Федерации. В новой редакции закона увеличена до 18 человек центральная часть избирательных списков, введен ряд дополнительных требований к избирательным объединениям, усилен контроль за расходованием избирательных фондов. В тексте новой редакции закона также учтена правовая позиция Конституционного Суда, высказанная в постановлении от 17 ноября 1998 г. № 26-П. 
 
 

2.1. Внутренняя организация Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 

      Должностные лица. Возглавляет Совет Федерации должностное лицо, именуемое Председателем. Он избирается из числа членов Совета Федерации тайным голосованием. Избранный Председатель предлагает кандидатуры на должность заместителя Председателя Совета Федерации, количество которых устанавливается палатой. В соответствии с Регламентом на первом заседании Совета Федерации второго созыва было избрано четыре заместителя Председателя Совета Федерации. Регламент палаты устанавливает, что Председатель и заместители Председателя Совета Федерации не могут быть представителями от одного субъекта Российской Федерации.

      Круг  полномочий Председателя Совета Федерации  весьма обширен. В его многочисленные обязанности входит:

  представление на рассмотрение членов Совета Федерации  проста повестки дня заседания Совета Федерации;

  ведение заседаний палаты;

  подписание  постановлений Совета Федерации;

  созыв внеочередных заседаний палаты;

  распределение обязанностей между заместителями  Председателя Совета Федерации;

  контроль  за деятельностью Аппарата Совета Федерации;

  направление для рассмотрения в комитеты Совета Федерации проектов федеральных  конституционных законов, одобренных Государственной Думой, федеральных законов, принятых Государственной Думой, а также законопроектов, которые предполагается внести в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы;

  направление Президенту Российской Федерации для  подписания и обнародования федеральных  конституционных законов и федеральных законов, одобренных Советом Федерации.

      Наряду  с осуществлением организационных функций по наведению внутреннего порядка деятельности палаты Председатель Совета Федерации наделен рядом полномочий, которые можно охарактеризовать как представительские. Так, ему предоставлено право представлять палату во взаимоотношениях с Президентом Российской Федерации, Государственной Думой, Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, а также с общественными объединениями, государственными деятелями и парламентами иностранных государств, международными парламентскими организациями.

      В рамках указанных правомочий Председатель Совета Федерации участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации, для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

      Кроме того, Председателю Совета Федерации  поручено приводить к присяге  лицо, назначенное на должность судьи  Конституционного Суда Российской Федерации; принимать решения о награждении граждан и организаций Российской Федерации, а также граждан иностранных государств Почетной грамотой Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и подписывать ее.

      Председатель  Совета Федерации обязан представлять Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы ее законопроектной работы. По вопросам, отнесенным к его компетенции, Председатель издает распоряжения и дает поручения.

      Перечень  полномочий Председателя Совета Федерации, содержащийся в Регламенте Совета Федерации, не является исчерпывающим. Предусматривается, что Председатель Совета Федерации решает и иные вопросы организации деятельности Совета Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

      Заместители Председателя Совета Федерации замещают председателя Совета Федерации во время его отсутствия, по поручению Председателя Совета Федерации имеют право подписывать постановления палаты, издавать распоряжения. Им предписано вручать награжденным Почетную грамоту Совета Федерации, организовывать взаимодействие комитетов, комиссий Совета Федерации, а также осуществлять другие полномочия по вопросам внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с Регламентом Совета Федерации и распределением обязанностей между заместителями Председателя Совета Федерации. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Заключение.

      Сегодня не вызывает сомнений, что парламентаризм как эффективное воплощение представительной власти в нашей стране пока еще находится на стадии становления. И в этом не совсем объективно "винить" исключительно Основной Закон. Он не был нам ниспослан свыше, его разработали и "протащили" на референдуме вполне определенные политические силы. И было это сделано в ситуации отсутствия в стране законодательной, представительной власти как таковой. И есть желание продлить срок этой ситуации. Вот в чем смысл главных усилий тех, кто против формирования Совета Федерации путем всеобщих выборов. Это важно понять.

      Поскольку в России отсутствует сплоченная и сильная оппозиция, способная эффективно использовать те немногие элементы парламентаризма, которые предусмотрены Конституцией, мы имеем еще один очень активный, не ограниченный дебатами источник законодательства. Это факт, и оспаривать его невозможно. "Указной" период, который еще год назад можно было оправдывать особыми обстоятельствами, необходимостью движения в условиях "дефицита" законов, похоже, становится стилем правления исполнительной власти. Основополагающая сфера общественной жизни регулируется указами и распоряжениями исполнительной власти, вплоть до налоговой системы и льгот, подменяя законодательную власть. Но значит ли это, что у парламентаризма в России нет будущего?

      На  мой взгляд, размышляя над судьбами парламентаризма в России, следует четко разграничить два аспекта этой проблемы. Первый заключается в оценке роли и возможностей Парламента, Федерального Собрания в его нынешнем виде. Для меня несомненно, что при всей урезанности его полномочий по сравнению с президентской и исполнительной властью влияние Парламента на положение дел в стране, политическую и государственную жизнь могло бы быть гораздо более весомым. Главное условие этого - добрая воля обеих ветвей власти, их постоянное, конструктивное и честное взаимодействие. Кстати, такая мысль явственно прозвучала в первом президентском Послании Федеральному Собранию.

      Но  на практике такое взаимодействие не сложилось. И Президент и Правительство  РФ не жалуют Совет Федерации и  Государственную Думу своим вниманием. Если глава Правительства еще время от времени появляется на парламентской трибуне, то Президент вообще предпочитает общаться с Федеральным Собранием через своих представителей или председателей палат. Не может не тревожить стремление действовать в жизненно важных вопросах в обход Федерального Собрания, как это было, например, с вводом армии в Чеченскую Республику, злоупотребление правом создавать указы, игнорирующие мнение парламентариев (например, указ о втором, денежном этапе приватизации), с нарушением действующего законодательства.

      У Федерального Собрания нет действенных  правовых рычагов для преодоления  разрыва между волеизъявлением  избирателей, позицией парламентского большинства и курсом "партии власти".

      Лично у меня не остается сомнений в тщетности  надежд на то, что нынешняя российская власть пойдет на серьезную, реальную корректировку своей политики. И потому именно Парламент обязан оправдать свое предназначение быть действительным выразителем интересов граждан, а не статистом в спектакле, где постановщик и актеры на главных ролях - представители исполнительной власти. Тут нужен правовой, эволюционный путь, нужно набираться терпения и формировать работоспособный парламент, работающий на постоянной основе. Кстати, в заключительных положениях Конституции четко сказано, что Совет Федерации первого созыва работает не на постоянной основе.

      Простая формальная логика подсказывает то, что  работа Совета Федерации второго  созыва предполагается на постоянной основе.

Второй  аспект - судьбы парламентаризма в  нашей стране. Насколько глубокими могут быть конституционные изменения, направленные на повышение роли законодательной, представительной власти? Мне не кажутся убедительными заявления тех, кто отвергает саму идею сильной президентской власти применительно к России.

      Напомню, в нашей стране роль учреждений парламентского типа была и остается скромной, культура и традиции парламентаризма не обрели достаточной прочности и устойчивости. Для политической системы России характерно преобладание исполнительной власти, тогда как представительные учреждения - Земский Собор, Государственные Думы, Государственный Совет, Верховный Совет СССР - всегда были весьма урезаны в своих законодательных и контрольных функциях, о чем уже упоминалось.

      Таким образом, для установления в России парламентаризма, если под ним понимать ведущую роль Парламента в политической системе, его главенство над исполнительной властью, - для такого парламентаризма в нашем Отечестве нет исторической почвы. И что, по моему мнению, не менее важно - для него у нас нет и соответствующих экономических, социальных, политических, культурных реалий. Вся нынешняя российская действительность с такими ее атрибутами, как кризисное положение в хозяйстве и финансах, этнополитическая напряженность и конфликты, политическая нестабильность, разгул преступности и т.д., нуждается в жестком, авторитетном правлении, основанном на вотуме доверия, полученном от всего народа. Президентская институция современной России совершенно необходима. Но не за счет ущемления полномочий Парламента, пренебрежительного отношения к нему. Парламент - это орган всегда эмоциональный, иногда лозунговый, но и жизненно необходимый для демократии, ибо он представляет интересы народа, защищает права национальностей, права и свободы граждан России.

      Поэтому реальная проблема, на мой взгляд, состоит не в отказе от института президентства или его ослаблении. Она во введении президентуры в такие правовые рамки, которые бы обеспечивали его подконтрольность обществу, а значит, Парламенту по ряду существенных вопросов и тем самым исключали бы самую возможность возникновения двух отмеченных выше крайне негативных явлений: парадокс "безответственной ответственности"; разрыв между волеизъявлением избирателей и курсом Президента и Правительства. Речь не идет об "экспансии" Парламента в сферу компетенции исполнительной власти, о восстановлении классических законодательных и контрольных функций Парламента. Выражаясь в терминах точных наук, речь идет о решении задачи на оптимум, выборе наилучшего варианта соотношения двух ветвей власти, равно свободного как от президентской "автократии", так и от парламентской "тирании".

      Парламентаризм  как форма правления, обеспечивающая приоритет представительной власти над исполнительной, не подходит нынешней России еще и по другой причине. Такой парламентаризм предполагает наличие профессионального политического "класса", поставляющего своих представителей в Парламент. Этот класс у нас только начинает складываться, настоящих профессионалов, как все мы можем видеть, пока явно недостаточно.