История российского федерализма

 

 На собственно российской  территории начался хаотичные  процесс создания автономий по  национальному или географическому  признаку, хотя ясных границ национального  расселения не существовало. Тем  не менее, этот процесс активизировался  после принятия Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская и другие АССР, а также ряд автономных областей. Но большинство административно-территориальных частей России оставалось в статусе областей и губерний, в которых были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. Всего в 1923 г. в составе РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.9

 

 Процесс создания автономий, изменение их границ и полномочий  продолжался и после принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР.

 

 Созданный в 1922 г., СССР являл  собой совершенно иное федеративное  государство, ибо состоял из равных  субъектов с правом выхода  из федерации. Это объединение  народов было тесно увязано  с антидемократической сущностью тоталитарного государства и представляло собой фиктивную федерацию. Считалось, что субъекты федерации являются национальными по форме и социалистическими по содержанию, но главное звено реального управления, каковым была коммунистическая партия, рассматривалось как сила интернациональная, что и превращало формально федеративное государство в фактически унитарное.

 

 После создания СССР внимание  к процессам государственного  устройства РСФСР было существенно  ослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что нелепая идея мировой революции и ожидание соответствующего расширения территориальных границ РСФСР потерпели полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии встали вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как шедевр национальной политики партии.

 

 Ко времени принятия Конституций  СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство  стало уже по существу унитарным  с точки зрения организации  государственной власти. В Конституции  РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и пять автономных областей.10

 

 Конституционные гарантии не  оказали какого-либо сдерживающего  влияния на политику репрессий, которая осуществлялась под руководством  коммунистической партии. Без какого-либо  камуфляжа были ликвидированы  многие автономии, а целые народы  подвергнуты массовой депортации. В 1941 г. эта варварская акция была осуществлена в отношении немцев Поволжья, в 1943 г. – калмыков и карачаевцев, в 1944 г. – чеченцев, ингушей и балкарцев. В послесталинский период автономии некоторых из этих народов были восстановлены, но только в 1991 г. Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы (Закон РСФСР от 26 апреля 1991 г. №1107–1 «О реабилитации репрессированных народов».

 

 Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития СССР в целом и России в частности. В 1990–1991 гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации. На IV Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение об исключении из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный статус «республика в составе Российской Федерации». 26 декабря 1991 года СССР прекратил свое существование. Распад СССР привёл к независимости 15 республик СССР и появлению их на мировой политической арене как самостоятельных государств.

 

 В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию РСФСР в качестве ее составной части. Договор подтверждал суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономные образования признавались субъектами Федерации.

 

 Таким образом, СССР на период 1922г - федеративное государство, ибо  состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации. Считалось, что субъекты федерации являются национальными по форме и социалистическими по содержанию.

 

 Ко времени принятия Конституций  СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство  стало уже по существу унитарным  с точки зрения организации государственной власти. После распада СССР начинается тенденция суверенизации субъектов в составе Российской Федерации, растут сепаратные настроения. Федеративный договор 1992 г остановил данную тенденцию.

 

Федеративное развитие России после 1993 г.

 

Новый этап в развитии Российского федеративного устройства наступил после 1993г. Его ознаменовало принятие 12 декабря 1993г Конституции Российской Федерации. Россия относится к самым многосубъектным федерациям в мире. В ее составе 83 субъекта. Конституцией РФ 1993 г. все субъекты сгруппированы по шести видам (ч. 1 ст. 5), сделано перечисление их названий в алфавитном порядке (ч. 1 ст. 65). Это свидетельствует об объективном, а не статусном подходе. Закрытый конституционный перечень субъектов РФ не означает запрета изменения субъектного состава (ч. 2 ст. 65). 17 декабря 2001 был принят Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»11

 

Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» не предусмотрено изменение субъектного состава РФ по инициативе федерального центра, что ограничивает потенциал изменения федеративного устройства России на основе федеральных округов. Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора является данное иностранное государство. Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект РФ.

 

 Конституция РФ не предусматривает  право субъекта на односторонний выход из состава РФ – право сецессии. Поэтому любое официальное заявление подобного рода является прямым нарушением Конституции РФ, в частности, ее норм о государственной целостности России (ч. 3 ст. 4).

 

 Применение двух подходов  в основание выделения субъектов – национальный и территориальный – также относится к особенностям российского федерализма. В результате из 83 субъектов 26 (21 республика + 4 автономных округа + 1 автономная область) являются национальными, что преимущественно отражено в названии данных субъектов, и 57 территориальных субъектов (9 краев + 46 областей + 2 города федерального значения). 12

 

 Таким образом, формирование  современных федеративных отношений  в России обусловлено историческими  корнями, политическими факторами, национально-этническими особенностями России.

 

 В последние десятилетия  развитие федерализма показывает, что ни национально-территориальный  подход (средство решения национального  вопроса), ни подход территориальный (в частности, как способ децентрализации  управления) к организации федеративного государства нельзя абсолютизировать.13

 

 В этой связи в России  противоречив не сам принцип, а противоречиво сочетание национально-территориального  и административно территориального  начала. Также наблюдаются некоторые  другие тенденции в развитии федерализма. Например, тенденция к централизации компетенции у федерального центра и минимизация собственных полномочий у субъектов Российской Федерации. Перспективой развития данной тенденции является преобразование фактически в унитарное государство. Некоторые ученые называют сложившееся положение вынужденной временной мерой и в перспективе предвидят постепенное возвращение субъектам Федерации полномочий, которые они ранее имели, так как без этого невозможно развитие федерализма.14

 

 В направлении централизации развивается и реформирование системы органов государственной власти в России. На федеральном уровне устанавливаются не «общие принципы» организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а осуществляется четкое и детальное правовое регулирование порядка создания, функционирования и прекращения деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, оставляя субъектам на самостоятельное решение только незначительные вопросы. Дальнейшее развитие данной тенденции в перспективе приведет к созданию унитарной модели государственного управления (применяемая в России система уже сейчас имеет больше сходства с унитарной моделью, чем с федеративной).

 

 Вызывает опасение развитие начавшейся в 2003 году тенденции к укрупнению субъектов15 Российской Федерации, так как в действующем законодательстве не урегулированы пределы развития данного процесса. Правом на объединение обладают все субъекты Федерации. В результате Россия в своем составе может получить некоторое количество субъектов – республик с характерными именно для республик претензиями на суверенизацию8. Также, есть опасения что федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут очень сильными в экономическом, политическом, социальном отношении, что позволит им конкурировать с Федерацией. Это в перспективе может привести к распаду государства либо приспособлению и уступчивости федерального центра к требованиям сильных субъектов (начнется обратный процесс децентрализации – расширение полномочий субъектов и т.д.). Существующий в настоящее время в России субъектный состав сложен, он нуждается в реформировании. Но необходимо выработать перспективную модель федеративных отношений на долгосрочную перспективу, с учетом которой последовательно производить коррекцию состава субъектов Федерации.

 

 Таким образом, после 1993 г. российский  федерализм вступил на новый  этап своего развития. Развивалось  законодательство, проводилась реформа  федерализма. В последнее время наблюдаются тенденции к укрупнению субъектов путем их объединения (соответственно, сокращение их количества), а также к централизации компетенции у федерального центра.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Особенности российского федерализма

 

Рассмотрим основные особенности Российской Федерации с точки зрения организации государственного управления.

 

Прежде всего, необходимо подчеркнуть, что наша федерация является территориально-национальной, т.е. относится к смешанному типу: в ее основу положены и территориальный, и национальный принципы формирования субъектов федерации. В составе Российской Федерации 83 субъекта Федерации. Конституцией признается (ст. 5), что субъекты РФ равноправны.

 

В ведении Федерации (согласно ст. 71 Конституции РФ) находятся:

 

• принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

 

• федеративное устройство и территория Российской Федерации; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

 

• установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

 

• федеральная государственная собственность и управление ею; •установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

 

• установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

 

• федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

 

• внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

 

• внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

 

• оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

 

• определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

 

• судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

 

• метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет;

 

• государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

 

• федеральная государственная служба.16

 

К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся:

 

• обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

 

• защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, об­щественной безопасности; режим пограничных зон;