Правове регулювання податковоi системи

20

20

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПОДАТКОВОЇ СИСТЕМИ

§ 1. Зміст податкової системи

Зміст податкової системи охоплює не лише набір податків і зборів — деякі її особливості реалізуються через певні співвідношення видів податків і зборів. Отже, існують різні підходи при побудові податкової системи і співвідношенні по­датків і зборів, що складають її зміст: орієнтація на оподатку­вання юридичних чи фізичних осіб, на майнове чи прибуткове оподаткування, співвідношення між прямим і непрямим опо­даткуванням. Саме тому необхідно зупинитися на класифікації й аналізі цих підходів.

При визначенні податкової системи важливо розмежувати два підходи до її розуміння. З одного боку, податкова система являє собою сукупність податків, зборів, платежів і виступає як механізм визначених, законодавчо закріплених важелів з акумуляції доходів держави. У цьому разі вона може збігатися з системою податків, зборів, платежів. Тут робиться акцент на матеріальній стороні податкової системи, що забезпечує ме­ханізм дії податків.

З іншого боку, податкова система містить досить широкий спектр процесуальних відносин зі встановлення, зміни, скасу­вання податків, зборів, платежів, забезпечення їхньої сплати, організації контролю і відповідальності за порушення подат­кового законодавства. Це начебто тіньова, але не менш важли­ва частина податкової системи.

Отже, у широкому розумінні податкова система являє со­бою сукупність податків, зборів і платежів, законодавчо за­кріплених у даній державі; принципів, форм і методів їхнього встановлення, зміни чи скасування; дій, що забезпечують їхню сплату, контроль і відповідальність за порушення податково­го законодавства.

Важливо враховувати, що сформована в цілому податкова система (як сума податків, механізм їхнього вилучення) навряд чи зміниться в принципі, бо в основному вона відповідає

світовій практиці. Однак специфічна ситуація спаду виробниц­тва і посилення кризи неплатоспроможності на тлі розвитку механізмів ринкового саморегулювання вимагають внесення до податкової системи серйозних коректив, поступового її присто­сування до цих процесів.

Формування податкової системи, включення до неї певної кількості податків не є самоціллю. В основі цих процесів ле­жить чіткий орієнтир, визначальна база — обсяг бюджетних витрат. Податкова система й має забезпечити основні надход­ження для покриття цих витрат.

Незважаючи на тісний взаємозв'язок доходів державного бюджету і податкових надходжень, необхідно їх чітко розме­жовувати. Часто в спеціальній і популярній літературі як си­ноніми вживають кілька термінів: «доходи держави», «дохо­ди державного бюджету» і «податкові надходження». Певна річ, ці поняття важко розглядати ізольовано, але тільки з ура­хуванням їх відмінностей можна з'ясувати суть кожної кате­горії. Доходи держави відрізняться від доходів державного бюджету тим, що не мають прив'язки до яких-небудь меж, тоді як доходи державного бюджету обмежені визначеним періодом (бюджетним) і чітко визначеними каналами надходжень (Бюд­жетний кодекс України). І тільки як один з каналів таких над­ходжень у доходну частину державного бюджету законодавець передбачає надходження за нормативами, затвердженими Вер­ховною Радою України. Але навіть ці надходження не склада­ються тільки з податків, оскільки до них належить і система зборів і платежів, що принципово відрізняються від податків і за механізмом нарахування.

Податкове регулювання здійснюється насамперед на основі права (компетенції) державного органа влади встановлювати податки і стягувати їх. У статті 1 Закону України від 18 люто­го 1997 року «Про систему оподаткування» зазначено, що вста­новлення і скасування податків, зборів і платежів, а також пільг здійснює Верховна Рада України, Верховна рада Авто­номної Республіки Крим і місцеві ради, причому Верховна рада Автономної Республіки Крим і місцеві ради можуть встанов­лювати додаткові пільги в сфері оподаткування в межах сум, Що надходять до їхніх бюджетів.

Будь-яка схема управління в державі має специфічну ієрар­хічну систему, що передбачає чітке розмежування прав і обо­в'язків органів влади в сфері формування бюджету і власних доходів.

§ 2. Поняття і рівні податкового тиску

Законодавці багатьох держав постають іноді перед вибором: збільшити дохідну частину бюджету за рахунок надходження податкових платежів при підвищенні ставок податку чи подат­кового тиску в цілому й у такий спосіб скоротити дефіцит дер­жавного бюджету чи встановити середню оптимальну ставку, сформувати систему стійких стимулів для виробників і забез­печити мінімізацію дефіциту в найближчому майбутньому і перспективу стабілізації чи поліпшення економічного стано­вища в цілому. Перший напрям притаманний в основному для рішення невідкладних проблем, значною мірою політичного характеру. Другий напрям, на наш погляд, більш зважений, бо в кінцевому підсумку створює впевненість у виробників, сти­мулює виробництво, що саме по собі приводить до скорочення дефіциту державного бюджету. Цей напрям відрізняється та­кож додержанням одного з основних принципів оподаткуван­ня — стабільності використовуваних податкових важелів і ме­тодів стягнення податків.

Узагальненим показником у цьому разі є податковий тиск (тягар, прес), що визначається співвідношенням загальної суми податкових платежів і сукупного національного продукту. У розвинутих країнах цей показник коливається від 52% — у Швеції до 30% — у США і Туреччині1.

Необхідно звернути увагу на одну особливість категорії «по­датковий тиск». В основному під податковим тиском (тягарем, пресом) розуміють вплив податкових важелів, що складають тільки частину цього тягаря. Податковий тиск здійснюється на чотирьох рівнях:

1   — тиск безпосередньо податкових важелів;

2   — тиск усієї сукупності податків, зборів і платежів;

3   — використання механізму пільг платниками, надання пільгових кредитів, дотацій. При цьому податковий прес перерозподіляє тиск з одних платників на інші;

4   — використання податкової техніки, за якої посилюється тиск на платника. Наприклад, авансові платежі, що передбачають сплату податку платником до одержання результатів, за якими він повинен сплачуватися.

Співвідношення між податковою ставкою і податковою ба­зою, що позначається на розмірі податкових надходжень, доз­волило економісту з південнокаліфорнійського університету Артурові Лефферу показати залежність доходів бюджету від прогресивності оподаткування таким графіком:

К — податкова ставка на доходи;

R — загальна сума податкових надходжень;

К1 — ставка податку, що забезпечує максимальні податкові надходження;

R1 — максимальний обсяг податкових надходжень до бюд­жету;

Q — крайнє значення в динаміці кривої.

З графіка видно, що при зростанні податкових ставок (К) загальна сума надходжень (R) також зростає. Значенню став­ки К1 відповідає максимальний обсяг фінансових коштів, що відраховується у вигляді податків до бюджету (R1). При проходженні крапки Q подальше збільшення ставки К веде не до зростання податкових надходжень, а до їх скорочення, оскіль­ки подібна ситуація підриває зацікавленість у збільшенні об­сягів виробництва.

Встановлення середньої оптимальної податкової ставки формує низку стимулів. Спочатку за рахунок розширення ви­робництва, збільшення доходів зростає і податкова база. Потім відбувається міжгалузеве вирівнювання за рівнем рентабель­ності. Зменшується розрив між низько- й високооподаткову-ваними галузями. І нарешті, зменшується розмір тіньових доходів через зникнення стимулів для відхилення від подат­ків, і доходи тіньової економіки трансформуються в легальні, законні форми.

Зростання податкових ставок наштовхується на певну ме­жу. Нею є податкова границя — частина валового національ­ного продукту, що перерозподіляється через податкові меха­нізми, подальше збільшення якого спричинює різке загост­рення суспільних суперечностей. Досягнення цієї границі призводить до відтоку капіталу з країни, спаду підприємниць­кої активності. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПОДАТКУ

§ 1. Поняття податку

Аналізуючи зміст податків, необхідно враховувати, що вони не є єдиним джерелом доходів бюджету і являють собою тільки один з видів позаекономічного державного примусу. Крім влас­не податків, яким належить провідна роль у формуванні бюд­жету, існують ще й інші види вилучень до бюджетів: ліцензійні та реєстраційні збори, збори з населення. Крім того, підпри­ємства і громадяни роблять обов'язкові відрахування в поза­бюджетні фонди, сплачують різні тарифи й інші обов'язкові платежі. Різноманіття форм вилучень зумовлює необхідність визначити, які ж із них є безпосередньо податком, а які — непо­датковими платежами. Всю систему платежів, що входять до податкової системи, можна розділити на податки і платежі по­даткового характеру. Якщо до першої групи належать саме податки (на прибуток, на землю тощо), то друга група скла­дається зі зборів і відповідних податкових платежів (мито, дер­жавне мито тощо).

Багатогранна категорія «податок» дозволяє порушувати питання про виділення в межах єдиного терміна двох значень, рівнів. Можна поділити податок на правову категорію і зако­нодавчо закріплене (прикладне) поняття. При характеристиці податку як правової категорії в основному роблять акцент на переході власності до держави, на зміні форми власності. Дійсно, такий підхід був в основі радянського законодавства, Де чітко витримувався примат державної власності і встанов­лювався різний податковий режим залежно від форми власності платника. У сучасних умовах усі форми власності рівні, мають однакові економічні та правові основи функціонування. Крім того, визначення податку як правової категорії повинне місти­ти головне в ньому з позиції тієї галузі права, предмет якої ця норма становить. З позиції предмета фінансового права, голов­не в податку — це надходження коштів державі для задоволен­ня суспільних витрат, насиченості бюджету. Зміна форм власності в податку — це начебто «цивілістичний» відтінок цієї категорії. Тому, не залишаючи без уваги податкової сторони регулювання відносин власності, можна, мабуть, дещо зглади­ти в цьому аспекті.

Основою для позбавлення права власності є конституційний публічно-правовий обов'язок платника податків сплачувати законно встановлені податки. Платник податків не має права розпоряджатися на свій розсуд тією частиною свого майна, що у вигляді визначеної грошової суми підлягає внеску в бюджет, він зобов'язаний регулярно перераховувати цю суму на користь держави. У цьому обов'язку платника податків втілено публі­чний інтерес усіх членів суспільства. З публічним характером податку і фіскальним суверенітетом держави пов'язані зако­нодавча форма встановлення податку, обов'язок і примусовість його стягнення, однобічний характер податкових обов'язків.

Щодо цього ми хотіли б погодитися з позицією І. Є. Криницького, який розглядає характер причини позбавлення пра­ва власності платника як одну з основних проблем при визна­ченні податку1. Він звертає увагу на те, що поряд з неможливіс­тю поширення на ці відносини таких способів, як реквізиція, націоналізація і конфіскація, цивільне законодавство також не передбачає сплату податку як одного з видів примусового вилучення майна у власника. Автор цілком аргументовано за­значає, що норми цивільного законодавства не дозволяють не тільки вирішити, а й, напевно, сформулювати цю проблему, оскільки, за загальними правилами, до відносин, основаних на адміністративному чи іншому владному підпорядкуванні однієї сторони іншій, у тому числі й до податкових, цивільне законо­давство не застосовується.

Дійсно, право приватної власності охороняється законом. Однак цілком очевидно, що воно не належить до прав, що не підлягають обмеженню за жодних умов. Приватну власність може бути обмежено законом, але тільки тією мірою, якою це необхідно з метою захисту основ конституційного ладу, гарантії прав і свобод громадян, забезпечення безпеки держави. Влас­ник може бути позбавлений власності тільки у випадках, передбачених законом. Але саме подібний випадок і закріплюєть­ся Конституцією України (ст. 67) як необхідна умова існуван­ня держави, як безумовна його вимога.

Отже, податок — це форма примусового відчуження резуль­татів діяльності суб'єктів, що реалізують свій податковий обо­в'язок, у державну чи комунальну власність, що надходить у бюджет відповідного рівня (чи цільовий фонд) на підставі за­кону (чи акта органу місцевого самоврядування) і виступає як обов'язковий, нецільовий, безумовний, безоплатний і безпово­ротний платіж.

У статті 2 Закону України «Про систему оподаткування» визначено поняття податку і збору (обов'язкового платежу), окремого ж визначення податку законодавець не дає в жодно­му акті. Обрано спрощений, формальний шлях закріплення вичерпного переліку податків і зборів. І в цьому переліку обо­в'язкових платежів на формальному рівні розділяються подат­ки і збори. У чому полягає їх істотна відмінність, чим вони відрізняються від обов'язкових платежів — не зрозуміло. Ймо­вірно, слід при цьому виходити з того, що обов'язкові платежі — це родове поняття, а податки і збори — його видові форми.

§ 2. Ознаки податку

Розмежовуючи види стягнень до бюджету і характеризую­чи податки, важливо виділити, на наш погляд, основні риси, ознаки податку.

1. Це вид платежу, закріплений актом компетентного орга­ну державної влади. С. Г. Пєпєляєв підкреслює, що право пар­ламенту затверджувати податок є вираженням права народу погоджуватися на його сплату. Однак це не означає згоди кож­ного конкретного члена чи суспільства або навіть окремих груп, верств. Наприклад, у багатьох країнах існують конституційні заборони на рішення питань про оподаткування шляхом рефе­рендуму. Питання про податки і бюджет вилучено із законів, Що регулюють механізм референдуму (Конституція Італійсь­кої Республіки, ч. 2. ст. 75).

2. З першою ознакою безпосередньо пов'язана ознака індиві­дуальної безоплатності, чи однобічного характеру встановлен­ня податку. В основу цієї ознаки покладено однобічний рух коштів від платника до держави. При цьому платник не одер­жує (на перший погляд) натомість нічого, це означає, що дер­жава не має зустрічних обов'язків. Кошти платника йдуть на задоволення суспільних потреб. Однак слід враховувати, що безоплатність має умовний характер через однобічний обов'я­зок платника. У загальному ж плані безоплатність означає, що кошти, які виплачуються як податок, переходять до держав­ного бюджету без одержання зустрічного відшкодування або задоволення для платника.

3.   Нецільовий характер податкового платежу означає надходження його у фонди, що акумулюються державою і використовуються на задоволення державних потреб. При цьому не зрозуміло, на задоволення яких саме цілей витрачаються надходження від конкретного податку, тобто формується начебто розмитий, знеособлений грошовий фонд держави — «гроші не пахнуть». Певна річ, потребує окремого розгляду проблема деяких видів податків, що за своїм характером більше схожі на збори (податок на промисел, податок з власників транспортних засобів і т. ін.).