История акцизного налогообложения

9

Глава 2. Развитие системы акцизного налогообложения в России

2.1 Опыт применения акцизов до 1992 года

       Первое упоминание об акцизе относится к периоду правления Святослава Новгородского уже в XII - пошлин на соль. Затем во время царствования Ивана IV Грозного (1530-1584 г.) был введен акциз на мясо (1574 г.) - налог, взимавшийся при убое скота. Первые акцизы носили, скорее, пошлинный характер, так как взимались лишь с некоторых товаров и при совершении определенных действий. Данный факт подтверждается и тем, что на начальных этапах применения акциз отождествляется с пошлиной предметов внутреннего потребления[12], компенсационным сбором, податью[13].

      О пошлинной природе акциза говорит и происхождение термина «акциз». По мнению ряда исследователей, «акциз» произошел от голландского «exijs», (модификация старофранцузского «assise»), означавшего «оценка для налогообложения». Согласно другой версии, термин «акциз» имеет латинские корни – от латинского excisere – «вырезать», «отрезать»[14].

       В целом поступления по косвенным налогам в общем объеме доходов казны к концу XVII в. достигали 45%.      Косвенные налоги взимались через систему откупов, главными из которых были таможенные, соля­ные и винные. В XVII-XVIII веках при Петре I широкое распространение получает государственная монополия на крепкие спиртные напитки и табак. В 1699 г. Бурмистерской палате было поручено питейное дело, однако в 1705 г. был восстановлен отмененный в 1682 г. откуп. С 1716 г. винокурение ста­новится свободным, но подлежит обложению акцизом в размере «полуполтины с ведра емкости клейменных кубов или казанов в год». Губернаторам и ландратам было поручено измерять и клеймить кубы и брать с ведра емкости по полуполтинной в год (клеймение кубов осуществлялось до 1744 г.).

        До 1697 г. табак подвергался, как «богомерзкая трава», гонению со стороны правительства, которое наказывало за его курение и продажу кнутом, рвани ем ноздрей, а иногда смертной казнью. В 1697 г. Петр I разрешил употребление и продажу табака, а в 1698 г. предоставил маркизу Кармартеру исключительное право ввоза и торговли табаком в России, запретив внутреннее производство. В 1705 г. была учрежде­на казенная продажа табака через кабацких бурмистров и целовальни­ков.

В XVIII в. налоговая система России существовала в том виде, в кото­ром она была создана при Петре I, за исключением отдельных измене­ний. В том числе в 1727 году отменяется государственная монополия на табак и уста­навливается пошлина (акциз) по 1 коп. с фунта.

С 1744 г. при Елизавете Петровне отменяется система клеймения кубов, устанавливается акциз с вина по 3 коп., а с водки по 6 коп. с ведра. Вводятся особые ярлыки на провоз алкогольных напитков. В 1749 г. клеймение кубов было восстановлено, а с 1750 г. вводится однообразная цена на вино.

В екатерининскую эпоху (1762-1796) прямые налоги в бюджете играли вто­ростепенную роль по сравнению с налогами косвенными. Такое со­отношение в принципе соответствовало представлениям самой им­ператрицы о справедливости распределения налогового бремени и правильности построения налоговой системы. В Записках Екатери­ны II приводятся следующие положения: «В любом государстве налог наименее тяжелый это тот, который падает на товары, потому что гражданин уплачивает его, не замечая...» В сфере питейных сборов осуществляются следующие изменения. С 1763 г. оптовая цена на продажу вина устанавливается в размере 2 руб. 53,5 коп. с ведра. С 1770 г. по случаю войны с турками эта цена увеличена до 3 руб., а с 1794 г. — до 4 руб. за ведро. В 1767 г. повсе­местно (кроме Сибири) вводятся винные откупа. Отдаваемые на 4 го­да кабаки переименовываются в «питейные дома», на которых уста­навливались государственные гербы «яко на домах под нашим защищением находящихся». Служба откупщиков признана государствен­ной (они — «коронные поверенные служители»), С 1775 г. местное управление откупами поручается Казенным палатам. Уставом о вине 1781 г. был отменен сбор по емкости кубов («поведерные деньги») и их клеймение, а вино стало отпускаться откупщикам только из казенных складов (магазинов) и должно было продаваться по казенной цене (впоследствии, однако, было дозволено заготовлять вино откупщи­кам). Доход казны после издания устава 1781 г. дошел до 10 млн руб. Право винокурения (не исключая и выделки для домашнего употреб­ления) оставлено за дворянами. Цена на вино и условия откупа изме­нялись в каждое четырехлетие до 1817 г.

В период царствования Николая I (1796—1855, российский импера­тор с 1825) в налоговую систему вносится ряд изменений. По Мани­фесту о короновании Николая I (22 августа 1826 г.) были прощены недоимки подушной подати за три года. В связи с проведением денеж­ной реформы был издан Указ «О переложении подушного оклада на серебро и определении размера подати в сумме 95 копеек серебром на душу» (9 ноября 1839 г.). 13 июня 1851 г. были утверждены Устав и правила о земских повинностях (дорожной, почтовой, квартирной и др.) с возложением контроля на комитет о земских повинностях. В первой половине XIX в. наряду с рассмотренными выше видами налогообложения вводятся акцизы на предметы массового потребле­ния: в 1839 г. — на табак, в 1848 г. — на сахар и специальные государ­ственные сборы.  Питейный доход казны в первой половине 1820-х гг. сокращался и в 1826 г. составил 63 млн руб. В том же году по проекту графа Е.Ф. Канкрина[15] восстановлен винный откуп (действовал с 1827 по 1861 г.). Откупщики обязаны были выкупать («выбирать») установ­ленную норму вина из казны. Излишек против этой нормы им было разрешено брать у заводчиков, а также предоставлено право выделы­вать водку и низшие сорта пива. По новым условиям откупная сумма составляла свыше 72 млн. руб. в год. Заготовку вина казна брала на себя. Условиями на 1835—1839 гг. был установлен акциз с ведра на пиво, мед, брагу, сусло и медовый квас. В 1841 г. образован комитет для пересмотра правил откупной системы, который внес проект заме­ны откупа «обеспеченною администрациею», состоящей в том, что казна сама заготовляет спирт, который выбирается в определенном количестве и разбавляется откупщиками, имеющими право открывать в городах произвольное число водочных магазинов. В 1844 г. В.А. Ко­корев представил проект «акцизно-откупного комиссионерства», ко­торый после исправления Сенатом был введен в виде опыта на четыре года (1847—1851). Сущность его заключалась в следующем: каждый город с уездом составлял округ, отдаваемый на откуп откупщику-ко­миссионеру, который получал за выбранный (выкупленный) из казны спирт определенное процентное вознаграждение. Кроме того, он мог открывать по своему усмотрению торговые помещения и продавать вино на 3 градуса ниже установленной крепости, водку же, пиво и мед — по вольным ценам. В 1838 г. была упразднена монополия на продажу табака и введен акциз на нюхательный и курительный табак, взимаемый посредством бандеролей (бандероль — ярлык на товаре в знак уплаты акциза или пошлины), цена которых должна была равняться не менее 20% про­дажной цены. На открытие фабрик, которые могли учреждаться лишь в городах, и торговых помещений были введены свидетельства. Взи­мание табачного сбора было поручено откупщикам питейных сборов и полиции, а с 1843 г. — акцизным надзирателям. Уставом 1848 г. акциз был повышен на 25%, домашнее приготовление табака было за­прещено, а для фабрикантов была установлена обязательная выборка бандеролей не менее чем на 500 руб. в год.

С именем Александра II (1818—1881, российский император с 1855) связаны самые значительные преобразования в экономической и по­литической жизни России XIX столетия. Одним из важнейших изме­нений была крестьянская реформа 1861 г. В связи с проведением реформы 1861 г. в налоговой системе были осуществлены следующие важнейшие преобразования: 1) была изменена система сбора промыслового налога, 2) введено налогообло­жение земли, 3) устанавливается подомовый налог, 4) вводятся зем­ские налоги и сборы, 5) указом от 1 января 1863 г. винные откупа за­меняются акцизными сборами со спиртных напитков (винным акци­зом). При этом сохранялась важная роль в системе государственных доходов следующих видов налогов — подушного налога, питейного и таможенного сборов, соляного налога (в 1862 г. вводится акциз на соль), акциза на дрожжи (1866), акциза на керосин (1872), акциза на табак. С отменой крепостного права винные откупа как система сбора кабацких (напойных) денег в пользу казны пришли в противоре­чие с изменившимися социально-экономическими условиями. Винные откупа были отменены и заменены винным акцизом (1863) — новой более прогрессивной системой получения казной доходов от реализации алкогольных напитков. Акцизная система в Российской империи дейст­вовала с некоторыми дополнениями и изменениями с 1863 г. по 1895 г., когда ее сменила система казенной продажи питей (питейная монопо­лия). Акцизная система продолжала действовать во многих местнос­тях России и после введения питейной монополии. В первое время после введения акцизной системы питейный доход постоянно и быстро возрастал. В 1863 г. питейный доход в России, без Царства Польского, составлял 121,5 млн руб., в 1867 г. с распростране­нием устава о питейном сборе на Царство Польское — 134 млн руб., в 1882 г. - 252 млн руб., в 1887 г. - 257 млн руб., в 1892 г. - 269 млн руб., в 1895 г. - 298 млн руб[16].

С периодом правления Александра III (1845—1894, российский импе­ратор с 1881) связаны существенные изменения в российской истории налогов. Политическая реакция, наступившая после убийства Алек­сандра II (1 марта 1881 г.), отразилась на финансовом состоянии стра­ны. Ситуация осложнилась двумя годами практически повсеместных неурожаев (1884 и 1885), что вызвало неблагоприятные последствия для промышленности и торговли страны. Были увеличены поземель­ные сборы с бывших казенных крестьян на 45% под предлогом перевода их с оброка на выкуп (по Закону 12 июня 1886 г.), и повышается акциз на спирт. Кроме того, вводятся акциз на осветительные нефтяные масла (1887), акциз на спички (1888), налог с наследств (Закон от 15 июня 1882 г.) и налог на процентные бумаги (Закон от 20 мая 1885 г.). С 1 января 1883 г. отменяется подушная подать для некоторых кате­горий плательщиков на общую сумму 19 млн руб., а затем и вовсе унич­тожена для всех податных сословий Европейской России по Закону 28 мая 1885 г. (с 1 января 1886 г.).  Отмена подушной по­дати должна была повлечь за собой и отмену круговой поруки. И в 1885 г. Бунге в своем представлении Государственному совету, указы­вая на разорительные последствия такого способа взыскивания нало­гов, вызывающего, с одной стороны, «прикрепление крестьян к земле паспортной системой», с другой — «стремление самовольной отлучки для приискания лучших заработков», высказывался в пользу отмены круговой поруки. Государственный совет не согласился с доводами Бунге, и круговая порука была оставлена для налогов, заменивших подушную подать. Важным разовым мероприятием по снижению налогового бремени для податного населения был «Высочайший Манифест о прощении недоимок по окладным сборам: по подушной подати по всей Импе­рии, по кибиточному сбору и подымной подати в Кубанской и Тер­ской областях и в Западной Сибири, по ясачному сбору и оброчной подати... выкупным платежам всех размеров и др.» (15 мая 1883 г.). Уменьшение и последующая отмена выкупных платежей в значи­тельной мере были компенсированы повышением существовавших и введением новых видов налогов. Были увеличены акцизы на спирт (сна­чала до 8 коп. по Закону 19 мая 1881 г., затем до 9 коп. за градус, по Закону 18 мая 1885 г.), на сахар (12 мая 1881 г.), на табак (18 мая 1882 г.); повышен гербовый сбор (19 января 1882 г.), повышены ставки таможенных пошлин на ряд импортируемых товаров (при этом закрыт транзит через Закавказье), повышены ставки налога с недвижимых имуществ в городах (13 мая 1883 г.), увеличен в 1,5 раза поземельный налог, повышены налоги на заграничные паспорта.

Налоговая политика в России в последние годы императора Алек­сандра III в значительной степени связана с именем И.А. Вышнеградского. В этот период, совпавший с усилением экономического роста в стране, основное внимание уделяется внутренним косвенным налогам (акцизам) и ввозным таможенным пошлинам. Система прямых нало­гов в этот период оставалась практически неизменной. Увеличение поступлений от прямых налогов происходило исключительно за счет экономического роста. В сфере косвенных налогов происходят следующие изменения: вводится дополнительный раскладочный сбор с купеческих и негиль­дейских предприятий (1889); увеличивается добавочный сбор с акци­онерных обществ и товариществ на паях (1887); вводится обложение акций железнодорожных предприятий, гарантированных в размере 5% и негарантированных в размере 3% (в 1887 г.). Существенно изменяется система акцизов на алкогольные напит­ки. Питейный акциз был повышен в 1887 г. с 9 до 9 V4 коп. с градуса; патентный сбор в некоторых губерниях увеличен, перекур, шедший в пользу заводчиков, ограничен. В том же году был введен новый тариф бандеролей на табачные изделия, с повышением на 20—50%.

Ввиду сильного повышения цен на спирт заводчиками спирто­очистительных заводов в 1887—1888 гг. проектировалось введение ка­зенной продажи питей в Пермской губернии и в Западной Сибири. Это было осуществлено лишь в Пермской губернии; в Сибири завод­чики понизили цены, и введение казенной продажи питей было отло­жено. С 1889 г. министру финансов предоставлено было право откры­вать казенную продажу питей без разрешительных приговоров сель­ских обществ. Наряду с усилением косвенного обложения в самых разнообразных его видах устанавливались всевозможные льготы заво­дчикам и фабрикантам. В качестве льготы для сахарозаводов в 1889 г. было установлено три срока для взимания акциза. Свеклосахарное производство заняло привилегированное положение; заводчики стали получать поощрительную премию при вывозе сахара за границу. То же поощрение имело место и по отношению к винокуренным заводчи­кам; всем заводам было предоставлено безакцизное отчисление в раз­мере 2% выкурки за первый миллион градусов, 1% — за 1—3 млн, 1/2% за 3—12 млн; затем введено дополнительное отчисление в 4% за пер­вые ½ млн. В 1888 г. были введены два новых акциза — нефтяной (40 коп. с пуда всех осветительных масел и 30 коп. с пуда легких) и спичечный; при экспорте указанные товары акцизами не облагались. В 1890—1891 гг. вводятся дополнительный акциз (40 коп. с пуда) на рафинированный сахар и особый дополнительный сбор за право рафинировать сахар.

В период царствования Николая II (1868—1918, последний россий­ским император с 1894 по 1917) обращают на себя внимание реформы, проводившиеся по инициативе таких государственных деятелей, как СЮ. Витте и П.А. Столыпин. В сфере косвенного обложения в период Витте отмечается резкое увеличение поступлений по всем видам налогообложения, рост доли этих налогов в общем объеме налоговых поступлений, значи­тельное повышение ставок и расширение базы обложения.

В 1892 г. увеличивается акциз с нефтяных масел на 20 коп. с пуда (до 50 и 60 коп. против 30 и 40 коп.), в два раза повышается акциз с фосфорных спичек. Сахарный акциз по Закону 12 января 1893 г. увели­чен с 1 руб. до 1 руб. 75 коп. с пуда песку, при этом был отменен дополнительный акциз с рафинада. Дважды повышались ставки пи­тейного акциза, в 1892 г. — с 9 V4 до 10 коп. за градус, а в 1900 г. — до 11 коп. Табачный акциз увеличивается дважды в 1892 г. и в 1900 г. на 2 руб. с пуда всех сортов табака. Обложение махорки в 1900 г. увели­чивается на 40 коп. с пуда. Кроме того, повышается патентный сбор с заведений, выделывающих и продающих табачные изделия. Три раза повышается акциз с пивоварения, в 1892 и 1900 гг. увеличенный на 10 коп. с ведра емкости заторной посуды, а с 1902 г. преобразованный в сбор с пуда солода, употребляемого для пивоварения[17].

Повышение косвенного обложения происходило в два этапа. Пер­вое повышение было произведено в конце 1892 — начале 1893 г. Оно было подготовлено при Вышнеградском и связывалось с ликвидацией последствий неурожайных 1891 и 1892 гг. Второе значительное по­вышение цен было произведено в 1900 г. и связывалось с событиями в Китае, поведшими к крупным сверхсметным расходам и грозившими дальнейшим осложнением международных отношений.

За исключением преобразования акциза с пивоварения из сбора с емкости посуды в сбор с количества употребленного солода и повыше­ния ставок таможенного тарифа, связанного с системой покровитель­ства отечественной промышленности, все прочие указанные меры не были направлены на совершенствование системы косвенного налого­обложения, а имели исключительно фискальное значение. В наиболь­шей мере это относится к обложению сахара, табака и нефтяных масел; потребление этих продуктов продолжало возрастать, несмотря на увеличение их стоимости. Поступления по акцизу с сахара возрос­ли с 27,5 млн руб. в 1892 г. до 75,5 млн руб. в 1903 г., по табачному акцизу — с 27,0 млн руб. до 49,0 млн руб., по нефтяному — с 12,9 до 28,6 млн руб.

Меньшие фискальные результаты дало повышение акциза со спирта: за время с 1892 по 1901 г. население возросло на 13,2%, ставка налога повышена на 18,9%, а поступление акциза возросло всего на 24,6% (с 242,0 до 291,5 млн руб.). Акцизы в начале XX в. обеспечивали свыше 60% всех государст­венных доходов. Сбор акцизов осуществлялся в форме бандерольного сбора, взимаемого посредством продажи бандеролей для наклейки на облагаемый товар. При таком порядке уплаты налога производитель подакцизных товаров заранее закупал в государственной кассе необ­ходимое ему количество бандеролей и таким образом вносил сумму налога авансом. Применение бандеролей исключало неуплату налога, так как продажа товаров без бандероли не допускалась. В России до революции бандерольным сбором облагались винно-водочные изде­лия, табак, папиросные гильзы и некоторые другие товары. Кроме повышения акцизов, при Витте осуществляется замена ак­цизной системы обложения спирта и вина казенной монополией тор­говли питьями. Питейная реформа имела целью, с одной стороны, уве­личить доходы казны, обратив в ее пользу те прибыли, которые рань­ше поступали торговцам вином, с другой — дать правительству орудие «для борьбы с вредными сторонами питейного дела, в интересах под­держания доброй нравственности, предупреждения экономического упадка населения и охраны народного здравия». Эта последняя мысль неоднократно повторяется в докладах и записках Витте[18]. Ре­форма заключалась в объявлении питейной торговли монополией казны и производстве ее через посредство казенных винных складов и лавок. Финансовые результаты казенной продажи питей проявились уже после того, как Витте покинул пост министра финансов, когда цена казенного вина была поднята много выше первоначального раз­мера: потребление, на котором резко отражались даже незначитель­ные прибавки акциза, не сократилось, и доход казны собственно от монополии (не считая акциза) повысился до 200 и более миллионов рублей в год.