Публично-правовая природа статуса государственных и муниципальных служащих

Вопрос о единстве природы и особенностях правового обеспечения статуса гражданских и муниципальных служащих изначально детерминирует происхождение и содержание публичной гражданской службы, разновидностями которой выступают государственная гражданская и муниципальная службы. Следует особо подчеркнуть то, что единство природы муниципальной службы рассматривается в соотношении не со всей государственной службой, а лишь только с одним ее видом - гражданской службой. Совершенно очевидно, что нет единства военной и муниципальной службы, как нет единства между природой и правовым обеспечением муниципальной службы и публичной службой всех ее видов. Подобный взгляд распространим и на единство публично-правовой природы статуса государственных гражданских и муниципальных служащих. Именно поэтому, как уже было сказано в § 1.1, в рамках данной дипломной работы под государственной службой подразумевается только один ее вид - гражданская служба.

Действующее российское законодательство вполне определенно устанавливает организационно-правовые формы, в которых фактически осуществляются государственная гражданская и муниципальная службы, и соответственно ограничивает круг лиц, которые обладают статусом государственных гражданских и муниципальных служащих. Организационно-правовой формой осуществления государственной гражданской службы являются органы государственной власти Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, - лица, имеющие статус федеральных гражданских служащих, либо органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с конституциями (уставами) и региональными законами, - лица, получающие статус гражданских служащих соответствующего субъекта Российской Федерации.10

Организационно-правовой формой муниципальной службы являются органы местного самоуправления или муниципальные органы - лица со статусом муниципальных служащих. Отсюда выводится общий сущностный признак, объединяющий правовое положение государственных гражданских и муниципальных служащих. Им выступает форма публичной власти, содержательно обрамляющая социально-правовое единство властных полномочий соответствующих органов публичной власти.

Отличия появляются не только из территориального масштаба, но и из самой сферы властно-управленческой деятельности, обеспечиваемой институтами государственной либо муниципальной службы, из функциональной специфики, особенностей компетенции и полномочий государственных органов либо органов местного самоуправления. Отличия во многом обусловливаются также и тем, какая правовая доктрина господствует при создании законодательной базы и осуществлении нормотворчества в данной сфере общественных отношений. Следовательно, далее резонно обобщить конституционные основы статуса государственных гражданских и муниципальных служащих.

По Конституции РФ органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. Именно здесь заключена суть одного из важнейших доктринальных положений, определяющих конституционные основы осуществления местного самоуправления и принципы его правового обеспечения в современной России, которые сформулированы с учетом Европейской хартии местного самоуправления.

По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службах становится раздельным. Вместе с тем государственная и муниципальная службы базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление. Главным образом это связано с тем, что предмет и характер труда служащих обоих видов - и государственных, и муниципальных, объект и методы воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимость регламентации процедур прохождения службы, важность соблюдения правоограничений и компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот во многом совпадают.

Из основополагающих для всей российской правовой системы норм Конституции РФ проистекают особенности установления правового статуса государственных служащих. Они состоят в том, что осуществляемые федеральными госслужащими полномочия - федеральные, т.е. определенные ст. 71 и частично ст. 72 Конституции РФ для федеральных органов государственной власти, а для госслужащих субъектов Российской Федерации полномочия, осуществляемые государственными органами субъектов Российской Федерации в пределах совместного ведения с Российской Федерацией и в пределах предоставленной компетенции на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Соотношение полномочий госслужащих федеральных и субъектных органов государственной власти определяется и регулируется общим правилом, установленным в статье 76 Конституции: законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. Это требование относится, как следует из смысла данного положения Конституции, к любому правовому предписанию, в том числе и к актам, принимаемым государственными служащими, которые являются должностными лицами либо представителями власти.

Особенности статуса муниципальных служащих также заключаются в осуществляемых ими полномочиях, в соответствии с которыми обеспечивается решение вопросов местного значения. Вместе с тем муниципальные служащие могут наделяться и некоторыми государственными полномочиями, которые проистекают из содержания ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, а также базируются на правовой основе взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью, закрепленной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года и другими федеральными законами.

Осуществление муниципальными служащими отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с федеральным законом, либо законом субъекта Российской Федерации, является важным фактором взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, подчеркивающим общность юридической природы публично-правовой составляющей в структуре статуса государственных и муниципальных служащих.

Все без исключения государственные и муниципальные служащие пользуются правами и обязанностями граждан Российской Федерации, установленными в главе 2 Конституции РФ. Эти положения, составляющие основы правового статуса личности в Российской Федерации, в полной мере включаются в статус государственных гражданских и муниципальных служащих. Они не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном самой Конституцией (ст. 64). Заметим, однако, что гражданские права и свободы государственных гражданских и муниципальных служащих ограничиваются законом, когда это диктуется нормальным функционированием системы государственного и муниципального управления. 11

Правовой статус государственных гражданских и муниципальных служащих основывается на конституционных положениях и регулируется нормами прежде всего административного права и дополняется нормами трудового права. Хотя, в правовой литературе нет, однако, единого мнения, нормами какой отрасли права должен регулироваться правовой статус и, в частности гарантии государственного (муниципального) служащего. Сторонники административного регулирования в указанной сфере приводят следующие аргументы:

1) государственный, (муниципальный) служащий  как субъект административного  права является носителем определенных  прав и обязанностей, которые реализуются через административно-правовые отношения. Специфика указанных прав и обязанностей, состоящая в том, что государственный (муниципальный) служащий в процессе служебной деятельности реализует часть компетенции государственного (муниципального) органа и в связи с этим обладает правом принимать в одностороннем порядке от имени государства управленческие решения, обязательные для исполнения лицами, не находящимися в их служебном (линейном) подчинении, обуславливает также наличие таких ограничений для государственного (муниципального) служащего, как запрет заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, принимать участие в забастовке и т.д. Установление государством для государственного (муниципального) служащего таких серьезных ограничений, с одной стороны, отличает его от других работников как частных, так и государственных предприятий, учреждений, организаций, а с другой стороны, порождает необходимость закрепления в законодательстве специальных гарантий, которые, компенсируя определенную ущемленность прав государственных (муниципальных) служащих, обеспечивают эффективное выполнение ими своих должностных прав и обязанностей. Таким образом, гарантии являются необходимым средством реализации административно-правовых отношений и поэтому должны быть урегулированы нормами административного права;

2) закрепляя для работников право  на заработную плату, медицинское  обслуживание и другие гарантии, государство стремится обеспечить  минимальный уровень социальной  защищенности каждого работника, то есть заботится о реализации частного интереса. Аналогичные гарантии, установленные для государственных (муниципальных) служащих, являются средством административно-правового воздействия на поведение государственного (муниципального) служащего, которое призвано обеспечить эффективное выполнение им функций государства. То есть в данном случае государство преследует скорее публичный интерес. В связи с этим гарантии государственного служащего должны регламентироваться нормами публичного (административного), а не частного (трудового) права;

3) одна из основных особенностей  статуса государственного (муниципального) служащего состоит в том, что  все, что связано с деятельностью  государственных (муниципальных) служащих, должно быть детально регламентировано правовыми нормами. Правовая регламентация деятельности объективно необходима, поскольку ему предоставлено право участвовать в разработке, принятии и реализации решений, затрагивающих интересы множества различных социальных групп. В трудовом законодательстве содержится лишь минимальный стандарт правил, а условия труда и гарантии определяются в каждом конкретном случае трудовым договором, то есть соглашением сторон.

Однако, несмотря на вышеизложенное, нельзя полностью отрицать возможности применения норм трудового права к регулированию «внутренних» отношений на государственной (муниципальной) службе, поскольку государственная (муниципальная) служба - это, безусловно, один из видов трудовой деятельности, хотя и в значительной мере специфический и, следовательно, процедура реализации отдельных гарантий государственного (муниципального) служащего (ежегодный оплачиваемый отпуск, организация профсоюзов, условия работы и др.) может в значительной мере регламентироваться трудовым законодательством, но лишь в той части, в которой оно не противоречит специальному законодательству о государственной (муниципальной) службе.

Ю. Н. Старилов предлагает критерий для разграничения – «в перспективе одним из важнейших отличительных признаков норм государственной службы от норм трудового права должно стать подразделение права на публичное и частное».

Таблица 1. Отличия государственной службы от труда «вообще»

Особый статус государственной службы вытекает из различия между административным и частным правом, также утверждает Ги де Брэбан. Точнее было бы сказать, что особый статус государственной службы вытекает из различия публичного и частного права. Государственная служба, хотя и может пониматься в определенном смысле как процесс труда, выполнение своих властных полномочий, принципиальные отличия от понятия труда вообще имеет. Отличий немало, в частности, по следующим критериям (табл. 1).

2.2 Особенности публично-правового  статуса муниципальных и госслужащих

Публичное право применяется к отношениям государственного служащего, частное право - к отношениям иного наемного работника, трудящегося. Государственные гражданские служащие выступают представителями интересов публичной власти государства и общества, выполняя функции государственного управления. Муниципальные же служащие представляют интересы муниципальной власти, осуществляя управленческие функции органов местного самоуправления. Общность публично-правовой природы данных видов социально-полезной деятельности проявляется в том, что государственная и муниципальная службы призваны обеспечивать функционирование государственного аппарата и аппарата органов местного самоуправления, а также обеспечивать реализацию юридически властных полномочий государственных и муниципальных должностных лиц. Кроме того, однородный состав нормативных элементов правового статуса государственных и муниципальных служащих объясняется сущностью возложенных на них функций, которые связаны с осуществлением определенного вида управления: государственного и муниципального.

Общность правового статуса государственных гражданских и муниципальных служащих определяется и общностью принципов, на которых основаны данные виды службы. Единство принципов, установленных законодательством о государственной и муниципальной службах, со всей очевидностью подчеркивает социально-генетическую связь юридических установлений, относящихся к правовому обеспечению статуса служащих обоих видов. Сравнение ст. 5 ФЗ "Об основах ГС РФ" и ст. 5 ФЗ "Об основах МС в РФ" не оставляет никаких сомнений в том, что они в равной мере исходят из верховенства Конституции РФ, приоритета прав и свобод человека и гражданина, признания общественно-политической важности и почетности профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих, стабильности их кадрового корпуса, а также профессионализма, компетентности и ответственности.

Специфическим содержанием функционирования муниципальной службы, а значит, и специфической сферой реализации статуса муниципальных служащих являются цели и задачи местного самоуправления, интересы муниципальных образований. Отсюда выстраивается организация и система правового обеспечения муниципальной службы, природа которой проистекает из демократических основ данной системы социального управления, являющейся важнейшим уровнем власти народа, одной из форм ее осуществления. При этом муниципальные служащие наделяются специальным административно-правовым статусом с учетом децентрализованности, самостоятельности органов местного самоуправления, их институциональной автономности по отношению к органам государственной власти, а также ответственности перед населением муниципального образования его органов и должностных лиц, признания высшей ценностью прав и свобод человека и гражданина, обязанности их соблюдения, защиты интересов населения.