Правовой статус главы муниципального образования

Введение

 

Понятие «местное самоуправление»  включает в себя комплексное и  многообразное представление об организации жизнедеятельности  общества и государства, которое  естественно предполагает различные  подходы к его толкованию. В  теории данное понятие определялось и определяется по-разному. Например, А. Замотаев, исходя из определения п.1 ст.3 Европейской хартии о местном самоуправлении дает следующее понятие: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местных сообществ регламентировать значительную часть дел гражданского общества и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения».¹

Согласно ст. 2 Федерального закона Российской Федерации от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление - «это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Конституция Российской Федерации, определяя  российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои  его демократизма, находящие выражение, прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Местное самоуправление признаётся и гарантируется в статьях 3(п.2), 12, 130-133 Конституции, а в ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 2 прямо указывается: «Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации».

Итак, местное самоуправление является:

а) основой конституционного строя  страны;

б) правом населения на самостоятельное  решение вопросов местного значения;

в) формой народовластия.

Важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфику как формы осуществления власти, является собственная ответственность муниципальных образований. ФЗ РФ от 28.08.1995г. предусматривает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

Рассматривая правовой статус главы  муниципального образования, следует  отметить, что, формируя правовые основы системы местного самоуправления, законодатель определил главу муниципального образования как выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

В практике муниципального строительства  в отношении самостоятельности  главы муниципального образования  возникает много вопросов. Это вызвано тем, что в настоящее время вместо единой советской государственной системы в России создано два уровня управления обществом - государственная власть и местное самоуправление. Именно, поэтому представляется актуальным рассмотрение данной темы курсовой работы в силу малоизученности.

Проблема правового статуса главы муниципального образования пользуется особым вниманием со стороны ученых и практиков. В частности, ей посвятили свои научные исследования: В.В Пылин, А.А Сергеев, М.А. Кулушева, В.И. Васильев.

 

Цель исследования состоит в том, чтобы на основе теоретического материала выделить  основные проблемы и недостатки правового статуса главы муниципального образования, чтобы предложить оптимальные пути совершенствования соответствующих норм муниципального права.

С учетом этой цели сформулированы следующие задачи, решение, которых составляет содержание данной работы:

1.изучить понятие главы муниципального образования;

 2.проанализировать правовой статус главы муниципального образования;

3.сделать правовой  анализ ответственности главы муниципального образования;

4.выделить правила  досрочного прекращения полномочий  главы муниципального образования.

В качестве объекта исследования выступают общественные отношения в сфере реализации своих полномочий главой муниципального образования. Предметом исследования являются  нормативно-правовые нормы, регулирующие деятельность главы муниципального образования.

    Методологическую основу работы составляют общенаучные методы: сравнение, анализ, индукция, а также специально-юридические методы: формально-юридический метод, историко-юридический, сравнительно-правовой. Выбор именно этих методов обусловлен необходимостью подробнейшего изучения проблем связанных обеспечением и реализацией правового статуса главы муниципального образования.

Работа состоит из: введения, двух глав, четырех параграфов и заключения. Содержание моей курсовой раскрывает название, а именно в первом параграфе раскрываются основы правового статуса главы муниципального образования, во втором параграфе проблемы касающиеся его статуса, затем в третьем параграфе раскрывается ответственность главы, а в четвертом параграфе раскрываются моменты, связанные с досрочным прекращением полномочий.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 1. Правовой статус главы муниципального образования

 

1.1.Статус главы муниципального образования

 

Глава муниципального образования – высшее должностное лицо муниципального образования, возглавляющее деятельность по осуществлению на его территории функций местного самоуправления, избираемое гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном ФЗ и законами субъекта РФ.

Глава муниципального образования  наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.

Законодателем фигура главы муниципального образования выведена из категории муниципальных служащих. Это может вызвать непонимание, однако, нужно учитывать, что в Российском законодательстве традиционно под служащим понимается лицо, имеющее следующий правовой статус:

1)оно должно быть принято на службу (государственную или муниципальную) в результате назначения или путем заключения трудового договора;

2) на него должен распространяться  особый порядок продвижения по  службе, порядок наложения взысканий и поощрений;

3)оно должно иметь специфические права и обязанности;

4)на него должны распространяться специфические ограничения;

5)указанное лицо может быть лишено своей должности в результате законодательно определенных причин, включая увольнение.

Проанализировав статус главы муниципального образования с этих позиций, становится, очевидно, что глава муниципального образования не может являться муниципальным служащим, так как:

1)он получает свою должность в результате выборов, являющихся формой занятия должностей, принципиально отличной от формы назначения служащих;

2)он имеет специфические права и обязанности;

3) наложение взысканий на  главу города также имеет свою специфику;

4) он не может быть уволен  со своей должности, а имеет  только ему присущий порядок отстранения от должности.²

Также вызывает споры в науке муниципального права вопрос о том, как соотносятся между собой правовые статусы главы местной администрации, главы муниципального образования и главы местного самоуправления.

Высказываются различные мнения, от такого, что указанные понятия являются тождественными, так как на определенной стадии развития муниципального права они использовались в законодательстве, до такого, что отмеченные понятия имеют различное содержание. 
Применительно к данной проблеме, нужно начать с того, что возможны различные модели организации аппарата местной власти. 
1. Сильный представительный орган – слабый глава муниципального образования. 
2.  Сильный глава муниципального образования – слабый представительный орган. Указанная модель может быть подразделена на следующие виды:

1) Представительный орган –  глава муниципального образования, который одновременно является непосредственным руководителем местной администрации и руководителем представительного органа.

2) Представительный орган –  глава муниципального образования, который является непосредственным руководителем представительного органа, но непосредственно не руководит местной администрацией, а исполнительские функции реализует назначаемый им управляющий.

3) Представительный орган –  глава муниципального образования, который является непосредственным руководителем местной администрации, но не является руководителем представительного органа.

4) Представительный орган - глава муниципального образования, который не является непосредственным руководителем ни местной администрации, ни руководителем представительного органа. 
3. Представительный орган – управляющий, который назначается на должность решением представительного органа. 
4. Комиссионная форма.

Учитывая вышеуказанные формы  организации системы местной  власти, считается, что применительно к рассматриваемой проблеме необходимо, прежде всего, определиться с понятиями. Вероятно, наиболее приемлема точка зрения в соответствии, с которой следует муниципально - правовым термином «глава муниципального образования» или «глава местного самоуправления»  следует обозначать высшее выборное муниципальное должностное лицо, одновременно возглавляющее:

А) Местную администрацию и всю  совокупность подчиненных исполнительных структур

Б) Местную Думу и всю совокупность подчиненных ей структур

Хотелось бы особо отметить, что  в данном случае речь не идет о том, что в конкретном муниципальном  образовании должен быть обязательно глава муниципального образования, возглавляющий вышеуказанные властные структуры. Возможны и иные формы организации местной власти, однако, в таком случае лицо, имеющее другой муниципально - правовой статус не должно механически обозначаться термином «глава муниципального образования», для его обозначения стоит использовать иной  муниципально – правовой термин. Также достаточно неразработанным моментом в теории муниципального права является вопрос о соотношении статуса местной администрации и главы муниципального образования, муниципально – властного субъекта, первоначально наделенного муниципально – властными полномочиями исполнительного характера.³

Рассматривая указанную проблему необходимо исходить из того, что именно глава муниципального образования персонально избирается местным населением, принимает от своего имени нормы муниципального права, содержащиеся в Постановлениях главы муниципального образования, персонально отвечает перед местным населением за результаты своей деятельности и результаты деятельности подчиненных ему муниципально – властных структур, единолично формирует структуру подчиненного ему рабочего аппарата, назначает подчиненных ему муниципальных должностных лиц и принимает на работу в структурах, образующих его рабочий аппарат специалистов и обслуживающий персонал. То есть, Глава муниципального образования является субъектом, обладающим непроизводными муниципально–властными полномочиями и делегирующим эти полномочия функционально – подчиненным ему муниципальным служащим, которые в совокупности образуют его подчиненный аппарат.

Рассмотрев стандартную структуру  местной администрации, в которой традиционно выделяются:

1) руководящие должностные лица, которые назначаются главой муниципального образования и ответственны перед ним;

2) аппарат главы муниципального образования, основное значение которого состоит в обеспечении работы главы муниципального образования и его заместителей.

Можно прийти к выводу о том, что все указанные подразделения, в своей совокупности образующие местную администрацию, обслуживают в пределах своей компетенции деятельность главы муниципального образования по решению вопросов местного значения и полностью производны от муниципально – правового статуса главы муниципального образования. Поэтому очевидно, что достаточно спорны утверждения некоторых ученых о том, что местная администрация является муниципальным органом и обладает самостоятельной компетенцией.

В связи с этим, вероятно, правильнее будет остановиться на том, что главу муниципального образования следует рассматривать только как высшее выборное муниципальное должностное лицо.

 

1.2. Проблемы правового статуса главы муниципального образования

 

Не вызывает сомнения, что статус главы муниципального образования  в значительной степени определяется принятой в муниципальном образовании  и зафиксированной в его уставе структурой органов местного самоуправления. Не останавливаясь отдельно на каждой возможной в условиях Федерального закона модели организации органов местного самоуправления, из-за практической заинтересованности, ограничимся рассмотрением статуса главы муниципального образования в условиях, если: а) в поселении глава избирается представительным органом из своего состава; б) представительный орган муниципального района состоит из глав поселений и из депутатов представительных органов поселений, избранных в соответствии с равной нормой представительства; в) председатель представительного органа муниципального района избирается представительным органом района из своего состава. Первого условия достаточно для того, чтобы статус главы поселения приобрел комплексный характер: глава является депутатом представительного органа и высшим должностным лицом городского или сельского поселения. Если выполняются одновременно два первых условия, то статус главы муниципального образования усложняется: он приобретает также полномочия депутата представительного органа муниципального района.