Правовой статус главы муниципального образования

Подобные вопросы могут и  должны быть решены путем внесения необходимых уточнений в понятийный аппарат Федерального закона.

Состояние правового регулирования  вопросов, связанных со статусом главы  муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления, требует совершенствования. В литературе отмечено, что ключевая роль главы муниципального образования, «возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования», обусловливает острую актуальность правовых аспектов статуса этой должности¹⁰. Соответствующая проблематика сегодня, как и другие вопросы муниципального права, является темой активной дискуссии. Например, прозвучало сомнение в целесообразности существования должности главы муниципального образования как высшего должностного лица муниципального образования¹¹.

Не считая последнюю точку зрения достаточно убедительной, все же приходится признать, что положения Федерального закона о главе муниципального образования  и выборных должностных лицах местного самоуправления оставляют слишком много вопросов без ответа.

Как справедливо отмечает В.И. Васильев, Федеральный закон урегулировал статус выборного должностного лица местного самоуправления «чересчур кратко и с явными пробелами¹². Недостатки правового регулирования статуса выборных должностных лиц в целом и главы муниципального образования в частности не ограничиваются проблемами ответственности и гарантий деятельности.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 2. Ответственность и досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования

 

2.1. Ответственность главы  муниципального образования

 

Местное самоуправление как форма народовластия признано одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Статья 12 Конституции РФ, подтверждая самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий, выводит органы местного самоуправления, а, следовательно, и главу муниципального образования из системы органов государственной власти.

Однако, самостоятельность глав муниципальных образований не должна восприниматься как вседозволенность. На решение этой проблемы направлены правовые механизмы ответственности главы муниципального образования перед государством, которые проявляются как в их муниципально - правовой ответственности (отрешение от должности), так и в административно-правовой ответственности, уголовно-правовой ответственности глав муниципальных образований.

Однако, все же особый интерес в  этой связи вызывает ситуация с уголовно-правовой и административно-правовой ответственностью главы муниципального образования, наступающей за его незаконные действия, оформленные в форме соответствующих правовых актах. Как известно, глава муниципального образования может издавать в пределах своей компетенции постановления и распоряжения, которые являются правовыми актами, за которые он отвечает непосредственно. Однако, глава муниципального образования также активно участвует в процессе принятия нормативных актов, принимаемых местным представительным органом.

В связи с этим, возможна такая  ситуация, когда глава муниципального образования, имеющий большинство сторонников в местном представительном органе и председательствующий на его заседаниях, создает такую структуру управления муниципальным образованием, когда все наиболее важные нормативно-правовые акты оформляются в виде решений соответствующего местного представительного органа.

Следует отметить, что при такой  системе принятия муниципальных  норм глава муниципального образования  имеет реальную возможность провести посредством решения местного представительного органа законодательный акт, содержащий положения, несоответствующие требованиям законодательства Российской Федерации. Также Глава муниципального образования при подобной ситуации может затягивать на неопределенное время исполнение требований и решений различных органов государственной власти (включая судебные), ссылаясь на то обстоятельство, что все наиболее важные решения в соответствующем муниципальном образовании должны приниматься коллегиально на заседании местного представительного органа.

Сложность ситуации заключается в том, что при подобной системе принятия нормативно-правовых актов местного значения невозможно определить субъекта, который будет нести административно-правовую или уголовно-правовую ответственность за последствия незаконных актов, принятых субъектами местного нормотворчества.¹³

Главу муниципального образования  нельзя с точки зрения формально-юридических  позиций нельзя привлечь к уголовно-правовой или административно-правовой ответственности, так как решения, как муниципально-правовые акты, не отнесенные к его компетенции, должны быть приняты местным представительным органом.

Местный же представительный орган  также не может являться субъектом  на который может быть возложена  уголовно-правовая или административно-правовая ответственность за последствия незаконного правового акта или за неисполнение решения судебного органа, так как решения местного представительного органа принимаются коллегиально, а в соответствии с действующим как уголовно-правовым, так и административно-правовым законодательством возможна только ответственность конкретного физического или должностного лица, механизм же наступления уголовно-правовой или административно-правовой ответственности местного представительного органа за принимаемые решения не предусмотрен.

Это не столько актуально применительно к принимаемым незаконным актам местного представительного органа, так как в отношении подобных решений местного представительного органа достаточно эффективно работают органы прокуратуры. Большую же актуальность и проблематичность принимает ситуация когда глава муниципального образования отказывается исполнять судебные решения, ссылаясь на то, что решение по подобным вопросам в соответствии с уставом должно быть принято в форме муниципально-правового акта, издаваемого исключительно местным представительным органом. Местный же представительный орган, действуя, чтобы угодить главе муниципального образования, может затягивать принятие решения по такому вопросу на неопределенно долгое время, мотивируя необходимостью детально выяснить все обстоятельства, детально проработать вопрос и т.д. Естественно, что такая ситуация недопустима с точки зрения законности, так как существенно затягивает сроки исполнения того или иного судебного решения.

Вероятно, все указанные последствия проистекают из того, что в российском законодательстве в настоящее время не выработан реальный механизм привлечения к ответственности коллегиальных органов. Однако, применительно к теме исследования позволим себе сконцентрировать внимание на том обстоятельстве, что подобное состояние законодательства дает возможность главе муниципального образования, имея большинство в местном представительном органе, использовать данную ситуацию, как реальный механизм ухода от уголовно-правовой и административно-правовой ответственности за неисполнение решений органов государственной власти, а также и от ответственности за последствия своих незаконных действий, оформленных в форме решений местного представительного органа.

Естественно, подобные ситуации необходимо искоренять. Давно назрела потребность в создании механизма реальной ответственности за неисполнение законодательства со стороны должностных лиц и органов местного самоуправления. Этот вопрос был достаточно слабо прописан в Федеральном Законе от 28.08.95 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Первым же реальным шагом в этом направлении является изменения 2000 года в указанный закон. 
В настоящее время, в законодательстве прописан следующий механизм: глава муниципального образования или местный представительный орган, принявший противозаконный нормативный акт, обязан в срок, установленный решением суда, отменить его и опубликовать информацию о решении суд в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.

В случае, если противозаконный акт не отменен главой муниципального образования или местным представительным органом, что повлекло признанное судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда, то местный представительный орган может быть распущен, полномочия главы могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.¹⁴

Процедура роспуска местного представительного  органа или отрешения главы муниципального образования  может быть сведена к следующим моментам:

1. Имеется решения суда о признании местного нормативного акта, не соответствующим закону.
2. Решение суда не исполняется местным представительным органом или главой муниципального образования.
3. Неисполнения судебного решения повлекло нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда.
4. Отмеченные последствия признаны судом.

Законодательный орган субъекта РФ предупреждает местный представительный орган, а высшее должностное лицо субъекта РФ предупреждает главу  муниципального образования, о возможности соответственно роспуска или отрешения.

Местный представительный орган или  глава муниципального образования  в течение месяца со дня объявления указанного письменного предупреждения не принимают мер по исполнению решения суда. 
При соблюдении приведенного юридического состава местный представительный орган может быть распущен законом субъекта РФ, а глава муниципального образования - отрешен от должности актом высшего должностного лица субъекта РФ , не позднее шести месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда.

Причем, если в течение трех месяцев  со дня вступления в силу решения  суда представительным органом не отменен  незаконный нормативный акт и  не было соответствующей реакции  законодательного органа субъекта РФ, то Президент РФ вправе внести в Государственную думу проект закона о роспуске местного представительного органа. В аналогичной же ситуации в отношении главы муниципального образования Президент РФ может самостоятельно отрешить его от должности.

Следует особо отметить, что только лишь при соблюдении всех элементов приведенного юридического состава глава муниципального образования может быть отрешен от должности актом высшего должностного лица субъекта РФ, не позднее шести месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда. Причем, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда главой муниципального образования не отменен незаконный нормативный акт и не было соответствующей реакции высшего должностного лица субъекта РФ, то Президент РФ вправе отрешить главу муниципального образования от должности.

Рассматривая механизм ответственности  главы муниципального образования  перед государством, отметим, что  приведенная схема ответственности  глав муниципальных образований  в настоящее время все же далека от идеальной. Как отмечают в своей работе А.А. Сергеев и В.Г. Розенфельд, приведенный механизм ответственности глав муниципальных образований имеет ряд недостатков, а именно:

1) не предусмотрена ответственность  глав муниципальных образований  за систематическое издание незаконных нормативных актов, в последствии своевременно отменяемых ими;

2) основанием ответственности глав  муниципальных образований является  не издание незаконных актов,  а только лишь неисполнение  в срок судебных решений об их отмене.¹⁵

Помимо вышеуказанных аргументов, ставящих под сомнение значимость существующего механизма ответственности глав муниципальных образований, следует отметить, что косвенным подтверждением его недостаточной эффективности является тот факт, что приведенный механизм не имеет практики применения, позволяющей оценить его проработанность.

Однако, в целях совершенствования  анализируемого механизма ответственности, по нашему мнению, следовало бы значительно  упростить приведенную процедуру  за счет делегирования судам субъектов Российской Федерации права отрешать глав муниципальных образований в случае систематического издания нормативных актов, не соответствующих требованиям законодательства и повлекших нарушение прав и свобод гражданина, или наступление иного вреда, признанного судом. 

2.2. Досрочное прекращение  полномочий главы муниципального  образования

 

Особая значимость главы муниципального образования в системе местного самоуправления обусловила необходимость  закрепления в законодательстве перечня случаев досрочного прекращения его полномочий. В соответствии с ч. 6 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) отрешения от должности;

4) признания судом недееспособным  или ограниченно дееспособным;

5) признания судом безвестно  отсутствующим или объявления  умершим;

6) вступления в отношении его  в законную силу обвинительного приговора суда;

7) выезда за пределы Российской  Федерации на постоянное место  жительства;

8) прекращения гражданства Российской  Федерации, прекращения гражданства  иностранного государства - участника  международного договора Российской  Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;