Правовой статус главы муниципального образования

Юридически возможна и нередко  встречается на практике правовая конструкция, при которой комплексный характер статуса лица, занимающего должность  главы поселения, наиболее выражен. Это происходит в случае, если депутаты представительного органа муниципального района своим председателем избирают не депутата одного из по селений, выбранного в районный представительный орган по норме представительства, а главу какого-либо из поселений. В этом случае глава муниципального района является одновременно членом представительного органа поселения, членом представительного органа муниципального района и главой двух муниципальных образований. Так, в Ленинградской области 10 из 17 глав муниципальных районов одновременно являются главами городских поселений, образованных на территориях городов - административных центров соответствующих муниципальных районов, и в одном муниципальном районе глава муниципального образования одновременно возглавляет одно из крупных сельских поселений.⁴

В конце 2005 года, когда на территории Ленинградской области формировались представительные органы муниципальных районов, в пользу такого институционального решения приводились различные аргументы, из которых стоит упомянуть два. В первую очередь инициаторы этой идеи говорили о том, что оплачивать работу и содержать аппарат для одного главы дешевле, чем для двоих. Второй аргумент носил политический характер: принимался во внимание негативный опыт прошлых лет, когда руководители района и города нередко оказывались втянутыми в длительные конфликты и противоборство друг с другом. Фигура «общего» главы муниципального образования была призвана служить гарантом, обеспечивающим предотвращение возникновения конфликтных ситуаций между властью муниципального района и властью крупнейшего городского поселения. Время, прошедшее с начала 2006 года, показало, что эти соображения в целом себя оправдали и возможность замещения одним лицом должностей глав двух муниципальных образований разного уровня - одно из преимуществ Федерального закона.

В таких обстоятельствах лицо, занимающее должность главы муниципального района, вправе выбрать любой из четырех мандатов для осуществления полномочий на постоянной основе (депутата поселения, депутата муниципального района, главы поселения и главы муниципального района). Полномочия по другим мандатам будут осуществляться на непостоянной основе.

Возможен вариант, при котором  такой глава муниципального района все свои полномочия в обоих муниципальных  образованиях осуществляет на непостоянной основе.

Статус главы муниципального образования будет комплексным в любом случае, однако выполнение означенных условий порождает уникальную ситуацию, при которой одно лицо становится носителем важнейших полномочий одновременно в двух муниципальных образованиях.

Относительно статуса главы  муниципального образования приходится высказать свое несогласие с мнением авторитетного российского специалиста в области муниципального права А.А. Сергеева, который считает, что глава муниципального образования - это не более чем титул, который присваивается уставом муниципального образования или избранному населением главе местной администрации, или спикеру представительного органа, и присвоение этого титула не добавляет главе администрации или спикеру каких-либо реальных полномочий, поскольку их полномочия предопределены реальной должностью - главы администрации либо спикера.⁵ Если встать на процитированную точку зрения, становится трудно объяснить наличие такого правового феномена, как собственно полномочия главы муниципального образования по решению вопросов местного значения.

Имеется основание подразделять полномочия главы муниципального образования  на две группы: общего и специального характера. Под полномочиями главы  муниципального образования общего характера предлагается понимать полномочия, которыми в равной степени обладает любой глава муниципального образования вне зависимости от того, с какой иной должностью в муниципальном образовании совмещается должность главы муниципального образования, и под полномочиями специального характера полномочия, предопределенные должностью, которую одновременно занимает глава муниципального образования. Полномочия главы муниципального образования общего характера изложены в ч. 4 ст. 36 Федерального закона. К ним относятся:

1) представление муниципального  образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, действие без доверенности от имени муниципального образования;

2) подписание и обнародование  нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования;

3) издание правовых актов в пределах своих полномочий (как справедливо отмечено М.А. Герасимовой, принятие нормативных правовых актов, затрагивающих права и обязанности граждан и организаций, не является исключительным полномочием представительного органа⁶;

4) право требования созыва внеочередного заседания представительного органа.

Полномочием специального характера, которым наделен глава муниципального образования, возглавляющий местную  администрацию, можно считать право отлагательного вето в отношении нормативных правовых актов, принятых представительным органом. Этим правом в силу ч. 13 ст. 35 Федерального закона может обладать только глава муниципального образования, являющийся главой администрации. Глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, такого права не имеет.

В качестве полномочий специального характера главы муниципального образования, возглавляющего представительный орган, следует в первую очередь  рассматривать полномочия по организации деятельности представительного органа. Однако эти полномочия в силу нормы, изложенной в ч. 14 ст. 35 Федерального закона, не являются исключительными. В случае если глава муниципального образования является главой местной администрации, полномочия по организации деятельности представительного органа исполняет его председатель.⁷

Полномочие специального характера, которым обладает глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, зафиксировано в ч. 6 ст. 37 Федерального закона - полномочие по заключению контракта с главой местной администрации. Никакое другое должностное лицо не вправе подписывать контракт с победителем конкурса на замещение должности главы местной администрации.

В июне 2006 года на рассмотрении Государственной Думы ФС РФ от Государственного Совета Удмуртской Республики поступил проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».

Законодатели Удмуртской Республики среди прочего предложили ч. 7 ст. 36 Федерального закона после слов «главы муниципального образования» дополнить словами «а также в случаях, когда глава муниципального образования временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности». Таким образом, к случаям досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования предлагалось добавить случаи его временного отсутствия - болезнь и отпуск. Если такое дополнение и представляется оправданным при некоторых условиях, то, по меньшей мере, не является полным и точным.⁸

Ситуации отсутствия главы муниципального образования следует подразделять по принципу их длительности. В первую очередь следует понимать принципиальное отличие случаев досрочного прекращения  этих полномочий от случаев временного отсутствия главы муниципального образования (болезнь, отпуск, командировка, временное отстранение от должности в рамках уголовного процесса). В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления в принципе перестает существовать ключевой элемент управления, наличие которого в соответствии с Федеральным законом является обязательным. В этом случае речь должна идти об исполнении полномочий впредь до подведения итогов выборов нового главы муниципального образования и вступления его в должность либо об избрании нового главы муниципального образования его представительным органом.

Случаи временного отсутствия главы  муниципального образования целесообразно  подразделить на случаи краткосрочного и длительного отсутствия. К последней группе должны быть отнесены случаи его отсутствия, превышающие по длительности некоторый временной критерий, который должен быть установлен законом (длительное заболевание или временное отстранение от должности, длительность которого превышает соответствующий срок).

Действующее ограничение возможностей временного исполнения полномочий главы  муниципального образования случаями именно досрочного прекращения его  полномочий является на сегодняшний  день принципиальным положением статуса главы муниципального образования, обусловленным его комплексным и приоритетным характером по отношению к другим должностным лицам и органам местного самоуправления.

Ограничение возможности исполнения полномочий главы муниципального образования  случаями досрочного прекращения полномочий является, по моему убеждению, необходимой политико-организационной гарантией его деятельности, а также стабильности и единства политики органов местного самоуправления, в значительной степени определяемой высшим должностным лицом муниципального образования.

Однако представляется, что данная гарантия не должна носить абсолютного  характера. Существование порядка  временного исполнения полномочий главы  муниципального образования в его  настоящем виде, т. е. только в случае досрочного прекращения полномочий, может легко привести к ситуации, при которой интересы муниципального образования окажутся в зависимости от неспособности одного лица выполнять свои обязанности, пусть даже и в силу уважительных причин. Комплексный характер статуса главы муниципального образования может привести к тому, что в такой зависимости окажутся интересы одновременно двух крупных муниципальных образований (муниципального района и городского поселения, образованного на территории города - административного центра района). С учетом этого представляется целесообразным расширить в Федеральном законе перечень оснований временного исполнения полномочий главы муниципального образования путем включения в данный перечень временного длительного отсутствия главы муниципального образования при одновременном законодательном установлении срока длительного отсутствия (например, три месяца), по истечении которого вступает в действие норма устава муниципального образования, определяющая должностное лицо, на которое возлагается временное исполнение обязанностей главы.

В случае временного краткосрочного отсутствия главы муниципального образования  речь может и должна идти только об исполнении полномочий председателя представительного органа или главы  местной администрации (в зависимости от того, одновременное замещение какой должности предусмотрено уставом муниципального образования). В перспективе краткосрочное отсутствие главы муниципального образования может быть изменено на его длительное отсутствие, при условии истечения упомянутого предельного срока.

Часть 7 статьи 36 Федерального закона в ее настоящей редакции представляет смысл только для случаев, если глава  муниципального образования в соответствии с уставом избирается на муниципальных  выборах. В случае если глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, то при досрочном прекращении полномочий избрание нового главы не составляет таких технических сложностей, которые возникают при необходимости проведения муниципальных выборов.

В силу изложенных соображений представляется, что ч. 7 ст. 36 Федерального закона требует соответствующего уточнения, которое будет способствовать более рациональному решению проблемы временного исполнения полномочий главы муниципального образования. Но вносимое изменение должно несколько отличаться от тех, которые предложены удмуртскими парламентариями. Изменение станет более точным и обоснованным, если, после слов «главы муниципального образования» добавить слова «а также в случаях, если глава муниципального образования в течение более чем трех месяцев не может исполнять свои обязанности».

Федеральным законом не предусматривается  возможность возникновения ситуации, при которой глава муниципального образования, избранный представительным органом из своего состава, может помимо собственного желания утратить полномочия главы, сохранив при этом полномочия депутата.

Это означает, что нарушается сформулированный в ч. 5 ст. 36 Федерального закона принцип  подконтрольности главы муниципального образования представительному органу.

Такую ситуацию едва ли можно объяснять  соображениями стабильности и независимости  от политической конъюнктуры. Представительный орган местного самоуправления должен иметь возможность прекратить досрочно полномочия избранного из своего состава  главы муниципального образования. При этом, как справедливо отмечает А.А. Сергеев, «порядок досрочного прекращения полномочий не может быть более простым, чем порядок избрания этого лица»⁹.

Часть 1 статьи 2 Федерального закона определяет понятия «должностное лицо местного самоуправления» и «выборное должностное лицо местного самоуправления». Должностное лицо местного самоуправления - это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. При этом выборным должностным лицом признается только должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.

Глава муниципального образования  в рассматриваемой правовой конструкции  избирается не на муниципальных выборах, а представительным органом из своего состава. По контракту он, естественно, на должность также не принимается.

Таким образом, глава муниципального образования, избранный из состава  представительного органа, не подпадает под определение понятия «должностное лицо местного самоуправления». Глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах, является согласно соответствующим определениям должностным лицом местного самоуправления. При этом как один, так и другой глава муниципального образования в силу ч. 1 ст. 36 Федерального закона являются высшими должностными лицами муниципального образования.