Правовой статус главы муниципального образования

9) отзыва избирателями;

10) установленной в судебном  порядке стойкой неспособности  по состоянию здоровья осуществлять  полномочия главы муниципального  образования;

11) досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа;

12) преобразования муниципального  образования, а также в случае  упразднения муниципального образования;

13) утраты сельским поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

14) увеличения численности избирателей  муниципального образования более  чем на 25 процентов, произошедшего  вследствие изменения границ  муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Некоторые из этих оснований предусматривают  инициативу самого главы муниципального образования, другие могут возникнуть помимо его воли или желания. По нашему мнению, из данного перечня определенные сомнения с точки зрения целесообразности вызывает пункт 6, предусматривающий досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования в случае вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда.

Можно привести следующие возражения против прекращения полномочий главы муниципального образования по данному основанию.

Во-первых, комментируемый пункт устанавливает, что полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае вступления в отношении  его обвинительного приговора суда в законную силу. Однако в соответствии со ст. 402 Уголовно-процессуального кодекса РФ от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ вступивший в законную силу приговор суда может быть обжалован в порядке надзора. В связи с этим нетрудно представить следующую ситуацию: обвинительный приговор в отношении главы муниципального образования вступил в законную силу, в связи, с чем его полномочия были прекращены по п. 6 ч. 6 ст. 36 комментируемого закона и был избран новый глава муниципального образования, однако в порядке надзора дело было пересмотрено и бывший глава оправдан.

Во-вторых, в приведенном пункте ничего не сказано о тяжести совершенного преступления. Однако преступления, предусмотренные  УК РФ существенно различаются по степени общественно опасности. Логично, например, что глава муниципального образования, осужденный по ст. 285 УК РФ (злоупотребление служебными полномочиями) или по ст. 159 (мошенничество) - не может далее исполнять свои обязанности. Напротив, представляется, что совершение преступления небольшой тяжести, тем более по неосторожности, если за него не назначено наказание в виде лишения или ограничения свободы - не должно препятствовать осуществлению полномочий главы муниципального образования.¹⁶

Ряд практических вопросов возникает  также по поводу реализации процедуры отрешения главы муниципального образования от должности в соответствии со ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года. Данная статья в отличие от аналогичной статьи Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года устанавливает, что основанием отрешения от должности главы муниципального образования является не только неисполнение судебного решения в случае принятия незаконного правового акта, но и неисполнение судебного решения в случае совершения иных действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Таким образом, ответственность главы муниципального образования наступает собственно не за принятие противоправного нормативного или правоприменительного акта, а за непринятие мер по исполнению судебного решения, констатирующего данный факт. Однако еще применительно к аналогичным нормам Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года А.А. Сергеев и В.Г. Розенфельд справедливо указывали, что приведенный механизм ответственности глав муниципальных образований имел ряд недостатков, в частности:

1) не была предусмотрена ответственность  глав муниципальных образований  за систематическое издание незаконных  нормативных актов, впоследствии  своевременно отменяемых ими;

2) основанием ответственности глав муниципальных образований являлось не издание незаконных актов, а только лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене¹⁷.

Рассматривая положения уже  нового закона о местном самоуправлении, А.А. Сергеев также констатировал, что «можно ежедневно издавать незаконные акты и в случае в своевременного исполнения судебных решений не бояться ответственности в виде прекращения полномочий. Можно, исполнив судебное решение об отмене незаконного акта, в тот же день издать новый акт с другим названием, и спокойно ждать несколько месяцев нового судебного решения»¹⁸.

В связи с этим можно согласиться  с мнением А.В. Колесникова о  необходимости закрепления в  действующем законодательстве случаев, когда за издание определенных правовых актов ответственность главы муниципального образования наступает, безусловно, независимо от факта неисполнения судебного решения¹⁹.

Срок исполнения решения суда о  признании нормативного правового  акта противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным  законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования устанавливается в два месяца, если иное не предусмотрено судебным решением. Срок исполнения решения суда о признании незаконными иных действий главы муниципального образования законом не установлен, следовательно, определяется самим судом. Однако в любом случае, глава муниципального образования исходя из ч. 2 ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года не может быть привлечен к ответственности ранее, чем через месяц со дня вступления в силу решения суда.

Глава муниципального образования (местной  администрации) отрешается от должности  правовым актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Конкретный вид этого правового акта не установлен, однако очевидно, что он не имеет нормативного характера. По аналогии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года можно предположить, что глава муниципального образования (местной администрации) отрешается указом или постановлением. В отличие от закона 1995 года, новый закон не предусматривает исключения для глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов Российской Федерации.

Законом не определено, кто будет временно исполнять обязанности главы муниципального образования в случае его досрочного отрешения от должности. В соответствии с изменениями, внесенными в ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года Федеральным законом от 21.07.2005 N 93-ФЗ в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.

Однако здесь следует отметить, что ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, определяющая требования к содержанию уставов муниципальных образований, отнюдь не содержит указания на обязательность решения в нем данного вопроса. Пункт 8 ч. 1 ст. 44 лишь предусматривает необходимость определения в уставе видов ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, оснований наступления этой ответственности и порядка решения соответствующих вопросов, в том числе оснований и порядка отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Таким образом, остается открытым вопрос: что делать, если уставом муниципального образования данная ситуация не предусмотрена. Предлагаемое в этом случае некоторыми авторами назначение временно исполняющего обязанности главы муниципального образования (местной администрации) высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо Президентом Российской Федерации²⁰ в отсутствие прямого указания на это в законе может рассматриваться как ограничение конституционной самостоятельности местного самоуправления.

Указанные недостатки федерального закона, как представляется, могут быть устранены  законодателем при внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» или же учтены при принятии законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

Глава муниципального образования  в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года является высшим должностным лицом в системе местного самоуправления. Говоря о главе муниципального образования как высшем должностном лице, следует обратить внимание на следующие особенности его статуса: даже если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, он может влиять на решения представительного органа муниципального образования, обладая правом вето; в соответствии с ч. 4 ст. 36 закона о местном самоуправлении он представляет муниципальное образование в отношениях с другими муниципальными образованиями, органами государственной власти, гражданами и организациями; глава муниципального образования несет персональную ответственность перед населением муниципального образования.

Глава муниципального образования  именно в силу этой своей должности  наделен некоторыми полномочиями, обладание  которыми дает ему приоритет по отношению  к другим должностным лицам местного самоуправления.

О первичности статуса главы  муниципального образования по отношению  к статусу председателя представительного  органа (главы местной администрации) говорит и формулировка п. 2, 3, 5 ч. 2 ст. 36 Федерального закона, из которой  ясно, что именно глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа (возглавляет местную администрацию), а не наоборот. Вывод о приоритетности позиции и комплексном характере статуса главы муниципального образования следует принимать во внимание при решении вопросов о временном исполнении полномочий главы муниципального образования и досрочном прекращении этих полномочий.

Часть 6 статьи 36 Федерального закона содержит перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Важнейшие характеристики перечня выражаются в его исчерпывающем характере и едином (с единственной оговоркой) порядке его применения.

В отличие от перечня оснований  досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, который приведен в ч. 10 ст. 40 Федерального закона, перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования является закрытым, не предусматривает «иных случаев». Хотя «иные случаи» досрочного прекращения полномочия депутата, члена выборного органа могут быть предусмотрены Федеральным законом, путем внесения изменений в ч. 6 ст. 36 Федерального закона. Решение законодателя сформулировать закрытый перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования можно, вероятно, рассматривать как решение, продиктованное соображениями обеспечения стабильности персонального состава органов местного самоуправления и стремлением предоставить высшему должностному лицу муниципального образования гарантии независимости от местной и региональной политической конъюнктуры.

Единый порядок применения перечня  заключается в осуществлении  досрочного прекращения полномочий вне зависимости от способа замещения  должности главы муниципального образования.

Таким образом, анализируя правовые нормы, касающиеся статуса, ответственности, досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления, можно сделать вывод, что законодательство в этой сфере еще только начинает реформироваться и в связи с этим на сегодняшний день остается много открытых и спорных вопросов, поэтому представляется актуальным изучение данной проблемы в последующих работах.

 

 

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

 

 

1. Нормативные правовые акты Российской Федерации
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г.- М.: Известия, 2004.
2. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Хартия ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ. Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г. // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 сентября 1998 г., N 36, ст.4466.
3. Федеральный Закон от 28 августа 1995 г.  «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации». Собрание Законодательства Российской Федерации. № 35.
4. Федеральный Закон от 6 октября 2003 г.  «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации».