Организация территориального общественного самоуправления в малых сообществах

     Данный  закон также дает определение территориального общественного самоуправления в пункте 1 статьи 27: «Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения»⁵.

     Содержательный  анализ данного определения показывает, что речь идет о некоторой целенаправленной коллективной деятельности, имеющей следующие признаки:

1. цель деятельности - осуществление инициатив в вопросах местного значения;
2. предмет деятельности – вопросы местного значения; 
3. принципы деятельности – самостоятельность, под свою ответственность;
4. субъект деятельности – граждане, объединенные в группу по принципу совместного проживания.

     Однако  несмотря на точное определение понятия «территориальное общественное самоуправление», до настоящего времени существует спор о сущности территориального общественного самоуправления, относится ли оно к институтам власти, в частности, к одной из форм организации местного самоуправления или к общественным объединениям⁶.

     Как показывает анализ нормативно-правовой базы (как утратившей силу, так и  действующей) обе концепции территориального общественного самоуправления, а именно территориальное общественное самоуправление как элемент системы органов местного самоуправления и как форма общественной самодеятельности, имеют исторические и правовые корни.

     Закон РФ от 6 июня 1991 г. №1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации"⁷ содержал норму о том, что местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов (далее - Советы), соответствующие органы управления - местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения.

     В соответствии с этой статей органы территориального общественного самоуправления населения поставлены в один ряд с такими властными институтами как представительные органы власти - местные Советы народных депутатов (далее - Советы), местная администрация, что, в свою очередь, доказывает принадлежность  органов территориального общественного самоуправления к органам власти⁸. 

     Однако, в соответствии с   ФЗ "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" данная статья была признана утратившей силу.

     Видение  территориального общественного самоуправления как формы общественной самодеятельности имеет ещё более глубокие исторические и правовые корни. Ещё в СССР существовала развития система общественной самостоятельной деятельности населения, которая активно поддерживалась властными институтами во многих сферах жизнедеятельности населения, в  отраслях народного хозяйства и которая реализовывалась через органы общественной самодеятельности⁹. К числу таких органов относились: добровольные народные дружины, товарищеские суды, комиссии по трудовым спорам, комиссии по делам несовершеннолетних, домовые, уличные комитеты, добровольные общества, женсоветы, родительские комитеты и др.

     Анализ  современных нормативно-правовых актов федерального и регионального уровня позволяет сделать однозначный вывод о том, что общественное территориальное самоуправление является общественным объединением. Во-первых, словосочетание «самоорганизация граждан» уже является поводом для устранения государственных органов и органов местного самоуправления от участия в данном процессе. Во-вторых, Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» территориальное общественное самоуправление не названо в качестве одного из органов местного самоуправления или одной из форм организации местного самоуправления. В-третьих, наличие территориального общественного самоуправления не является обязательным, как наличие органов власти. Органы территориального общественного самоуправления не обладают властными функциями по отношению к населению, не принимает общеобязательные решения, а осуществляет собственные инициативы в этих вопросах, направленные на решение конкретных задач в обеспечение собственной жизнедеятельности¹⁰. В-четвертых, Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо указывает, что территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

     Вместе  с тем, территориальное общественное самоуправление позволяет участвовать  всем заинтересованным гражданам в  решении отдельных вопросов местного значения. То есть это тот пограничный институт между общественным и властным, который в любом государстве необходим и без которого ни одна власть существовать не может. Потому что это, с одной стороны, воздействие снизу на власть, ее поддержка и передача своих интересов этой власти, с другой стороны, - это привлечение всех граждан к тому, что делается: создание для населения тех условий, при которых оно может повлиять на принятие решений.

     Непонимание сущности территориального общественного  самоуправления приводит к возникновению ряда проблем в организации деятельности территориального общественного самоуправления, отказа населения от участия. Как правило, при такой организации территориального общественного самоуправления имеют место и существенные нарушения законодательства Российской Федерации, особенно бюджетного, налогового, а также антимонопольного.

     Важность  такого института, как территориальное  общественное самоуправление обусловлена  тем, что территориальное общественное самоуправление способствует воспитанию гражданского самосознания, организации активного сотрудничества власти и народа, преодолению пассивности и иждивенческих настроений населения.

     Исходя  из этого, органы государственной власти и местного самоуправления должны способствовать созданию территориального общественного самоуправления, проводить разъяснительную работу среди населения, создавать условия для формирования и деятельности органов территориального общественного самоуправления. Существенную помощь здесь могут оказать депутаты от соответствующих избирательных округов.

     Значение  органов территориального общественного  самоуправления для формирования гражданского общества в России важно, поскольку именно в них реально происходит процесс размывания традиционного для России отчуждения общества от управленческой деятельности¹¹. Главное здесь, необязательность таких организаций.

     Значит, можно предположить, что большинство  их них станет возникать не по велению  сверху, а в случае необходимости, когда жители сами осознают свои нужды и интересы и объединятся для их реализации и защиты. 
 
 
 

     1.2. Правовые основы территориального общественного самоуправления

     Правовую  основу территориального общественного  самоуправления составляют Европейская хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации, законодательство Российской Федерации, правовые акты субъектов Российской Федерации и правовые акты органов местного самоуправления.

     Одним из актов международного права является подписанная от имени Российской Федерации 28 февраля 1996 года, ратифицированная Федеральным собранием Российской Федерации и вступившая в силу для Российской Федерации с 01 сентября 1998 года Европейская хартия местного самоуправления¹², разработанная   и   принятая Советом Европы 15 октября 1985 года.

     В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления¹³ вступившей в силу для Российской Федерации с 01 сентября 1998 года, разработанной   и   принятой Советом Европы 15 октября 1985 года под, местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

     Таким образом,  одним из условий функционирования местного самоуправления является деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения. Что касается конкретных форм, в которых может проявляться деятельность граждан в сфере местного самоуправления, то в Хартии указываются собрания, референдумы «и другие формы прямого волеизъявления граждан»¹⁴.

     Конституция РФ дает лишь общие принципы функционирования всей системы местного самоуправления, в то время, как территориальное  общественное самоуправление является одним из элементов системы местного самоуправления. Местное самоуправление прошло определенный путь с 1991 года. Именно тогда был принят Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Ему в свою очередь предшествовал Закон СССР, где территориальное общественное самоуправление называлось одним из элементов сложной системы местного самоуправления.

     В настоящее время первым основополагающим элементом правовой основы территориального общественного самоуправления должен быть назван Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятый Государственной Думой РФ 16 сентября 2003 года. Правовой статус территориального общественного самоуправления точно определен наименованием статьи 27 данного Закона и ее первым пунктом, в котором дается определение территориального общественного самоуправления. Также, этой статьей регулируются в самом общем виде способы осуществления и формы территориального общественного самоуправления, порядок избрания органов территориального общественного самоуправления и их полномочия, исключительные полномочия собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, а также требования, предъявляемые к уставу территориального общественного самоуправления. При этом статья 27 данного Закона¹⁵ предусматривает, что более детальное регулирование данных вопросов должно осуществляться нормативно-правовыми актами соответствующих муниципальных образований, так:

1. границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории;
2. порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
3. порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

     Поскольку территориальное общественное самоуправление может быть зарегистрировано в форме некоммерческой организации, то правовое регулирование деятельности территориального общественного самоуправления осуществляется также и Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»¹⁶, действие которого распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан. Он определяет правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников).

     На  уровне субъектов Российской Федерации  данный вопрос решен с разной степенью урегулированности. Либо это принятие специализированного закона о территориальном общественном самоуправлении. Так, например, в Воронежской области принят Закон от 20 ноября 2007 г. N 116-ОЗ "О территориальном общественном самоуправлении в Воронежской области"¹⁷. Либо – закрепление в законе о местном самоуправлении как в это сделано в Нижегородской   области. Закон «Об   организации   местного самоуправления в Нижегородской области»¹⁸ от 8 апреля 1996 г. содержит так же, как и Федеральный Закон, только одну статью, посвященную территориальному общественному самоуправлению, которая является почти точной копией статьи 27 Федерального закона.

     Реализуя свои полномочия, органы и должностные лица местного самоуправления принимают нормативные правовые акты в сфере территориального общественного самоуправления по следующим вопросам:

1. порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления.