Оглавление
Введение
Россия на протяжении многих
веков прошла множество важнейших этапа
развития: раннефеодальное государство,
феодально-раздробленное государство,
централизованное государство, сословно-представительная
монархия, абсолютная монархия, конституционная
монархия, советский строй, современная
федеративная республика. Государство
во все времена осуществляет свою власть
на всей территории посредством государственных
органов. Органы государственной власти
являются одним из каналов осуществления
власти, кроме того, существует и другой
канал – органы самоуправления. Естественно,
что на протяжении столь длительного исторического
периода в государстве не могла постоянно
действовать одна система органов власти.
Но на определенных исторических отрезках
прослеживается преемственность в системе
территориальной организации органов
власти.
Актуальность работы. Территориальный
принцип управления, имеет целью приближение
органов власти к населению и управляемым
территориям. Территориальное управление
и организация территориальной власти
федеративного государства отождествляется
с управление в административных границах
ее субъектов и отчасти местного самоуправления.
Многообразие региональных проблем, их
специфика и своеобразие предполагают
особенности социально-экономического
развития и задач, стоящих перед органами
власти на конкретных территориях. Эти
обстоятельства неизбежно влияют либо
на систему органов власти, либо на их
структуру, состав функций и полномочий.
Не смотря на специфику территориальной
организации власти на территории Российской
Федерации, ее организация не должна противоречить
Конституции и законодательству Российской
Федерации.
Целью курсовой работы является определение
тенденций развития территориальных основ
местного самоуправления и анализ их влияния
на развитие отдельных правовых институтов.
Исходя из поставленной цели, при подготовке
курсовой работы решались следующие задачи:
– дать общую характеристику муниципального
устройства;
– исследовать формы изменения муниципального
устройства.
Предмет исследования – территориальная
организация государственного управления.
Объект исследования – Иркутская область
1. Теоретический аспект
территориальной организации государственного
управления
1.1. Органы государственной
власти Российской Федерации
и субъектов Федерации
Реализация компетенции Российской
Федерации и ее субъектов распределяется
между их различными органами государственного
управления. Система управления отраслями
и сферами в различных территориальных
аспектах интегрируется Президентом Российской
Федерации, органами власти Российской
Федерации, органами власти субъектов
Федерации. Являясь органами, обшей компетенции
Президент, Правительство Российской
Федерации и исполнительные органы субъектов,
выполняют задачи, функции и полномочия
по руководству экономикой, социально-культурной
и иной деятельности в территориальном,
межотраслевом и отраслевом аспектах.
Президент Российской Федерации, соблюдая
Конституцию и федеральные законы вправе
решать различные вопросы по организации
и управлению в различных сферах деятельности.
И хотя его полномочия неконкретизированы
в этой области, на практике он издает
правовые акты по самым разнообразным
вопросам.
При этом система органов государственного
управления субъектов Российской Федерации
не копирует приведенную систему, хотя
во многом и совпадает. Многообразие региональных
проблем, их специфика и своеобразие предполагают
особенности социально-экономического
развития и задач, стоящих перед органами
власти на данной территории. Эти обстоятельства
неизбежно влияют либо на систему органов
власти, либо на их структуру, состав функций
и полномочий. Но во всех случаях речь
идет о специфике задач управления на
частях территории Российской Федерации.
В субъектах Федерации одни и те же функции
и полномочия могут осуществляться различными
органами. Например, функции законодательного
органа в субъектах выполняют законодательные
собрания, верховные советы, думы и т.д.;
высшим должностным лицом может быть президент,
глава республики, председатель правительства
и т.д.
В отличие от законодательной
и судебной власти, органы которых работают
в автономном режиме, подчиняясь только
закону, исполнительная власть на разных
уровнях работает «в системе». То есть
с определенной административной субординацией
и последовательностью принятия решений,
что позволяет осуществлять управленческие
функции и проводить в жизнь принимаемые
решения.
Проводимая в стране государственно-правовая
реформа наделила субъекты федерации
правом собственной законодательной деятельности,
расширила их права в различных сферах
деятельности, позволила на практике реализовать
принцип разделения властей и формирования
законодательных органов государственной
власти в тех из них, где они отсутствовали.
Органы законодательной власти
делятся на федеральные и региональные
(субъектов федерации) – это Федеральное
Собрание РФ, законодательные органы субъектов
(народные собрания, государственные собрания,
верховные советы и т.д.). Основной особенностью
их является то, что они избираются непосредственно
народом (т.е. являются представительными
органами). Решения законодательных органов
являются обязательными к исполнению
всеми другими органами соответствующего
уровня, а также нижестоящими органами
государственной власти и местного самоуправления.
Их функции, прежде всего – правотворчество,
создание правовой базы. Конституция устанавливает,
что законы субъектов Федерации не могут
противоречить федеральным законом, и
приоритет федерального закона при наличии
противоречий.
Конституция Российской Федерации
устанавливает принципы организации законодательной
власти на федеральном уровне. Законодательным
органом на этом уровне является Федеральное
Собрание – парламент Российской Федерации.
Структура его состоит из двух палаты.
Хотя Конституция не оперирует понятиями
«верхняя» и «нижняя» палаты, но можно
заключить, что верхней палатой является
Совет Федерации, а нижняя – Государственная
Дума. Совет Федерации представляет интересы
субъектов Федерации и состоит из глав
исполнительной и законодательной власти
субъектов. Государственная Дума является
– основной законодательный орган страны
(но не единственный, в субъектах действуют
свои законодательные органы). Законы,
принятые Думой предаются на одобрение
в Совет Федерации и на подпись Президента.
Исполнительная власть
Основу государственного управления
составляет административная организация
управления, т.е. закрепленная нормами
административного права система органов
власти. Элементами административной
системы органов власти являются: органы
исполнительной власти и другие органы
управления разветвленной системы исполнительной
власти.
Административная власть осуществляется
через органы исполнительной власти. Органы
исполнительной власти – это прежде всего
высший орган исполнительной власти –
Правительство РФ; другие федеральные
органы исполнительной власти – министерства,
государственные комитеты и ведомства
при Правительстве РФ; органы исполнительной
власти субъектов – президенты и главы
администрации субъектов, их правительства,
министерства, государственные комитеты
и другие ведомства. Они составляют единую
систему органов государственной власти,
возглавляемую Правительством РФ. Для
органов исполнительной власти характерно,
что они либо назначаются соответствующими
руководителями исполнительных органов,
либо избираются. Например, глава Правительства
РФ назначается Президентом с согласия
Государственной Думы, Глава Республики
Мордовия избирается народом и назначает
Председателя правительства Мордовии
с согласия Государственного Собрания
Республики Мордовии[10, с. 15].
Судебная власть
Согласно Конституции в Российской
Федерации правосудие осуществляется
только судом. Если законодательная и
исполнительная власти возлагаются Конституцией
на определенные органы власти, то судебная
власть возложена на всю совокупность
судебных органов от самых низовых (районных
судов) до верховных. Роль судебной власти
заключается в обеспечении господства
права. Судебная система устанавливается
Конституцией Российской Федерации и
федеральным конституционным законом.
Существует конституционное, гражданское,
уголовное и административное судопроизводство.
Органы судебной власти – Конституционный
Суд Российской Федерации, Верховный Суд
Российской Федерации, Высший Арбитражный
Суд Российской Федерации, другие федеральные
суды и суды субъектов федерации. Органы
правосудия образуют единую судебную
систему Российской Федерации. Все судебные
органы в регионах подчиняются соответствующим
федеральным органам. Даже финансирование
судов всех уровней осуществляется только
из федерального бюджета. Но в отличие
от исполнительной власти, органы судебной
власти в сфере осуществления правосудия
работают в автономном режиме, подчиняясь
только закону. В соответствии с Конституцией
судьи несменяемы.
По своему статусу к федеральным
судам относятся Конституционный Суд
Российской Федерации, Верховный Суд Российской
Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской
Федерации. Согласно ст. 5 Конституции Российской
Федерации свое законодательство имеют:
республики, края, области, города федерального
значения, автономные области и автономные
округа. На этом уровне возможно образование
так называемых местных судов, которые
руководствуются не только федеральными
законами, но и региональными. Возможны
мировые и окружные суды, действующие
в качестве судов первой инстанции. В переходный
период пока сохраняется ныне действующая
судебная система: Верховный Суд Российской
Федерации, Верховные суды республик в
составе Федерации, краевые, областные,
городские суды, суды автономных областей
и автономных округов, районные (городские)
народные суды, военные суды. Все они, кроме
военных судов относятся к судам общей
юрисдикции. Конституцией запрещено образование
чрезвычайных судов, т.е. никто не может
быть лишен права на рассмотрение его
дела в суде, в ведение которого оно отнесено
законом.
Особую группу государственных
органов, не относящихся к вышеперечисленным,
составляют органы прокуратуры. Они осуществляют
надзор за исполнением законов в сфере
государственного управления, экономической
деятельности и охраны прав и свобод граждан
и т.д. Генеральный Прокурор согласно Конституции
назначается Президентом с согласия Совета
Федерации. Все правоохранительные органы
в регионах подчиняются соответствующим
федеральным органам.
1.2 Территориальная
организация государственного управления
Территориальная основа местного
самоуправления как институт муниципального
права представляет собой систему правовых
норм, регулирующих вопросы территориальной
организации местного самоуправления.
К наиболее важным вопросам, регулируемым
данным институтом муниципального права,
относятся:
-создание муниципального образования;
-состав территории муниципального
образования;
-границы муниципального образования;
-изменение состава территории
муниципального образования; упразднение
муниципального образования.
Нормы Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации» указывают, что муниципальными
образованиями в Российской Федерации
являются:
-сельское поселение;
-городское поселение;
-муниципальный район;
-городской округ;
-внутригородская территория
города федерального значения.
Федеральный закон 2003 г. не дает определения муниципального
образования; напомним, что Федеральный закон 1995 г. муниципальное образование
определял как городское, сельское поселение,
иную территорию, в пределах которой осуществляется
местное самоуправление, имеются муниципальная
собственность, местный бюджет и выборные
органы местного самоуправления.
Закон 2003 г. просто перечисляет возможные
виды муниципальных образований, и при
этом как бы отходят на второй план два
основных критерия, в соответствии с которыми
с 1995 г. шел процесс создания муниципальных
образований: организационный (наличие
местного самоуправления, его выборных
органов) и материальный (наличие муниципальной
собственности и местного бюджета).
По новым правилам для того,
чтобы понять, является ли то или иное
поселение муниципалитетом (муниципальным
образованием), необходимо выяснить, обладает
ли оно статусом сельского поселения,
городского поселения, муниципального
района, городского округа или внутригородской
территории города федерального значения.
Правда, из анализа норм Федерального закона 2003 г. можно сделать вывод: если
последний таким статусом обладает (наделено),
значит, у него уже есть свои территория,
соответствующие выборные органы, муниципальная
собственность, местный бюджет.
Таким образом, Федеральный закон 2003 г. исчерпывающе называет
виды муниципальных единиц, в отличие
от прежнего Закона 1995 г., исходившего из возможного
многообразия форм местного самоуправления
- по крайней мере по своим формулировкам,
т.е. территориальные пределы муниципального
образования тогда определялись лишь
в самом общем виде. Даже указание на городское,
сельское поселение (как особую территориальную
единицу) не могло считаться императивным,
поскольку в границах, охватывающих несколько
городских и сельских поселений, объединенных
общей территорией, могло создаваться
единое (т.е. одно) муниципальное образование
- объединение поселений (район, сельсовет,
сельский округ, город с прилегающими
поселениями и др.) в целях более эффективного
осуществления местного самоуправления
и с учетом мнения населения каждого из
входящих в муниципальное образование
поселений. При этом сами такие поселения
не становились муниципальными образованиями,
а были всего лишь территориальными (административно-территориальными)
единицами внутри подобного муниципального
образования.
С принятием Федерального закона 2003 г. ситуация изменилась. Предусмотренные
им муниципальные образования можно различать
как муниципальные единицы, образно говоря,
низового и более высокого уровня (хотя
этот Федеральный закон понятие «уровни»
не использует) по двум критериям.
Первый критерий - это характер
полномочий. Муниципальные образования
низового уровня - сельские поселения,
городские поселения, внутригородские
территории городов федерального значения
по изначальной редакции Закона 2003 г. разрешают
только вопросы местного значения (правда,
в редакции Закона от 29 декабря 2006 г. поселения
получили право с 2008 г. на осуществление
некоторых, указанных в Законе, государственных
полномочий и в целом на реализацию иных
государственных полномочий, если они
не закреплены за конкретным государственным
органом). Муниципальный район и городской
округ имеют статус муниципальных образований
более высокого уровня в силу того, что
помимо разрешения вопросов местного
значения могут осуществлять и отдельные
государственные полномочия, передаваемые
им федеральными законами или законами
субъектов РФ.
Второй критерий - это место
в системе местного самоуправления. Сельские
поселения, городские поселения и внутригородские
территории городов федерального значения
могут быть названы муниципальными образованиями
низового, или первичного, уровня, поскольку
ниже их муниципальных образований не
существует. В состав сельских поселений,
городских поселений входят населенные
пункты и прилегающие к ним земли, но они
не являются муниципальными образованиями.
Муниципальный район в сельской
местности - муниципальное образование
более высокого, второго, уровня («этажа»).
В него и входят сельские поселения, городские
поселения (как муниципальные образования).
А городской округ - это муниципальное
образование, которое корреспондирует
уровню муниципального района. Иначе говоря,
городским округом является территория,
включающая город, прилегающие к нему
иные населенные пункты и земли между
ними, выделенная из муниципального района
(муниципальных районов) и ставшая самостоятельным
муниципальным образованием. По объему
полномочий муниципальный район и городской
округ почти не отличаются друг от друга.
А поскольку городской округ - это, образно
говоря, «вчерашнее» городское поселение,
но получившее более высокий «ранг», его
вопросы ведения и полномочия во многом
родственны городскому поселению.