Для правильной ориентации
в видах и структуре тех или иных муниципальных
образований следует четко представлять
структуру муниципального образования
и его территории, а также понятие населенного
пункта. Дело в том, что муниципальное
образование может состоять из одного
населенного пункта, а может включать
в себя и несколько населенных пунктов.
Кроме того, муниципальное образование
может включать в себя помимо земель населенных
пунктов и прилегающие к ним земли, а когда
речь идет о муниципальном районе, в его
состав включаются и так называемые межселенные
территории, т.е. территории (населенные
пункты или земли), не включаемые в состав
низовых муниципальных образований - поселений.
С учетом сказанного Федеральный закон 2003 г. предлагает исходить из
того, что границы муниципальных образований
устанавливаются и изменяются в соответствии
с рядом требований.
Прежде всего, территория субъекта
РФ разграничивается между сельскими
и городскими поселениями. Каких-то жестких
требований средней численности муниципального
образования Закон не содержит. Он предлагает
учитывать низкую или высокую плотность
населения, с учетом которой территории
включаются в состав указанных выше первичных
муниципальных образований, а в отдельных
случаях могут входить напрямую в муниципальные
образования верхнего уровня. В целом
вопрос решается так: по общему правилу
территории включаются в состав тех или
иных первичных муниципальных образований
- сельских поселений или городских поселений.
Однако территории с низкой
плотностью сельского населения могут
не включаться в состав территорий поселений
(надо полагать, сельских поселений), за
исключением территорий исторически сложившихся
земель населенных пунктов, прилегающих
к ним земель общего пользования, территорий
традиционного природопользования населения
соответствующего поселения, рекреационных
земель, земель для развития поселения;
т.е. все перечисленные объекты должны
быть оставлены в поселении. Территории
с низкой плотностью населения, не входящие
в состав поселений, входят в муниципальный
район - это межселенные территории.
В свою очередь, территории
всех сельских и городских поселений,
а также возникающие на территориях с
низкой плотностью населения межселенные
территории входят в состав муниципальных
районов.
Территория населенного пункта
должна полностью входить в состав территории
соответственно сельского или городского
поселения. Территория поселения не может
входить в состав территории другого поселения.
Это означает, что входящие в состав муниципального
района сельские и городские поселения
организационно отделены друг от друга.
При этом территория поселения должна
полностью входить в состав территории
муниципального района.
К территориям с низкой плотностью
сельского населения относятся территории
субъектов РФ, отдельных муниципальных
районов в субъектах, плотность сельского
населения в которых более чем в три раза
ниже средней плотности сельского населения
в Российской Федерации. В свою очередь,
к территориям с высокой плотностью сельского
населения относятся территории, где плотность
сельского населения более чем в три раза
выше средней плотности сельского населения
в Российской Федерации. Перечень субъектов
РФ, отдельных муниципальных районов в
субъектах РФ, территории которых относятся
к территориям с низкой или высокой плотностью
сельского населения, утверждается Правительством
РФ, в том числе по представлению органов
государственной власти субъектов РФ,
и может изменяться не чаще одного раза
в пять лет.
Существуют перечни обоих видов
территорий, утвержденные распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г.
№ 707-р (с дополнениями от 4 ноября 2004 г.). В соответствующие перечни
чаще всего включены конкретные районы
субъектов РФ, в некоторых случаях - определенные
муниципальные образования. Однако наряду
с этим территориями низкой или высокой
плотности названы целиком отдельные
субъекты РФ (с низкой плотностью преимущественно
автономные округа, с высокой плотностью,
например, республики Ингушетия, Кабардино-Балкария,
Карачаево-Черкесия, Краснодарский и Ставропольский
края, Воронежская, Калининградская, Курская,
Липецкая, Московская, Орловская области
и др.).
С учетом этих общих условий
рассмотрим каждый вид муниципальных
образований.
По Федеральному закону 2003 г.
«Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
(ст. 2) сельское поселение - это один
или несколько объединенных общей территорией
сельских населенных пунктов (поселков,
сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков,
аулов и других сельских населенных пунктов),
в которых местное самоуправление осуществляется
населением непосредственно и (или) через
выборные и иные органы местного самоуправления.
Таким образом, Закон в общем определении
сельского поселения как вида муниципального
образования рассматривает его территорию
как состоящую из одного или нескольких
населенных пунктов.
Вместе с тем в ст. 11 Закона говорится, что в состав
территории сельского поселения могут
входить, как правило, один сельский населенный
пункт или поселок с численностью населения
более 1000 человек (для территории с высокой
плотностью населения - более 3000 человек)
и (или) объединенные общей территорией
несколько сельских населенных пунктов
с численностью населения менее 1000 человек
каждый (для территории с высокой плотностью
населения - менее 3000 человек каждый).
Таким образом, Закон отдает предпочтение более
крупным по численности населения сельским
муниципальным образованиям. Сельский
населенный пункт с численностью населения
менее 1000 человек, как правило, входит
в состав сельского поселения (т.е. такой
населенный пункт лучше не делать самостоятельным
муниципальным образованием).
Однако при малой плотности
населения и больших размерах территории
сделано исключение. Федеральный закон предусматривает: в соответствии
с законами субъекта РФ статусом сельского
поселения с учетом плотности населения
субъекта РФ и доступности территории
поселения может наделяться сельский
населенный пункт с численностью населения
менее 1000 человек.
До каких пределов может уменьшаться
эта численность населения, Федеральный закон прямо не говорит. Но он разрешает
и такую крайность: на территориях с низкой
плотностью населения и в труднодоступных
местностях сельский населенный пункт
с численностью населения менее 100 человек
может не наделяться статусом поселения
и не входить в состав поселения, если
такое решение принято на сходе граждан,
проживающих в соответствующем населенном
пункте. В этом случае данный населенный
пункт входит в состав муниципального
района на положении межселенной территории
(т.е. территории, не входящей в состав
сельских или городских поселений) с низкой
плотностью населения. Правда, не совсем
понятно, какое он в этом случае занимает
положение внутри района.
По общему определению Федерального
закона (ст. 2) городское поселение - это
город или поселок, в которых местное самоуправление
осуществляется населением непосредственно
и (или) через выборные и иные органы местного
самоуправления. Вместе с тем из п. 5 ст. 11 Закона следует: в состав территории
городского поселения могут входить один
город или один поселок, а также - в соответствии
с генеральным планом городского поселения
- территории, предназначенные для развития
его социальной, транспортной и иной инфраструктуры
(включая территории поселков и сельских
населенных пунктов, не являющихся муниципальными
образованиями).
В принципе, городскими поселениями
являются территориальные единицы, которые
ранее назывались городами районного
подчинения, или районного значения, т.е.
входили в состав районов (теперь - муниципальных
районов), но имели самостоятельное управление,
свой бюджет, некоторые учреждения и предприятия.
Новшества состоят в том, что на статус
муниципального образования в виде городского
поселения могут претендовать теперь
кроме «районных городов» также и поселки
- надо полагать, большие и перспективные.
Кроме того, Федеральный закон позволяет включать в состав
городского поселения дополнительные
территории, в том числе поселков и сельских
населенных пунктов, не являющихся муниципальными
образованиями (иначе говоря, надо вывести
их из состава какого-то муниципального
образования и передать данному городскому
поселению).
В Федеральном законе установлено
несколько правил относительно территории,
которые (правила) являются общими для
сельских и городских поселений. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 11 территорию поселения составляют
исторически сложившиеся земли населенных
пунктов, прилегающие к ним земли общего
пользования, территории традиционного
природопользования населения соответствующего
поселения, рекреационные земли, земли
для развития поселения. Как отмечалось
ранее, эти земли нельзя изъять из поселения
под предлогом того, что территория имеет
низкую плотность населения, и включить
в качестве межселенных территорий в состав
муниципального района. В состав территории
поселения входят земли независимо от
форм собственности и целевого назначения
(п. 4 ч. 1 ст. 11).
В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» муниципальный
район - это несколько поселений или поселений
и межселенных территорий, объединенных
общей территорией, в границах которой
местное самоуправление осуществляется
в целях решения вопросов местного значения
межпоселенческого характера населением
непосредственно и (или) через выборные
и иные органы местного самоуправления,
которые могут осуществлять отдельные
государственные полномочия, передаваемые
органам местного самоуправления федеральными
законами и законами субъектов РФ.
Глава2.АНАЛИЗ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ, НА ПРИМЕРЕ
ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ
2.1. Организация
государственного управления в
Иркутской области
В соответствии с Конституцией Российской
Федерации Иркутская область является
субъектом Российской Федерации. На всю
территорию Иркутской области распространяется
суверенитет Российской Федерации. Статус
Иркутской области определяется Конституцией
Российской Федерации и Уставом Иркутской
области.
Иркутская область как субъект Российской
Федерации равноправна с другими субъектами
Российской Федерации, в том числе во взаимоотношениях
с федеральными органами государственной
власти.
Статус Иркутской области может быть
изменен по взаимному согласию Российской
Федерации и Иркутской области в соответствии
с федеральным конституционным законом.
Описание границ Иркутской области утверждается
законом Иркутской области.
Границы между Иркутской областью и другими
субъектами Российской Федерации могут
быть изменены исключительно с их взаимного
согласия в соответствии с Конституцией
Российской Федерации.
Как и у все субъекты РФ Иркутская область
имеет свои официальные символы (герб,
флаг и гимн).
На территории Иркутской области осуществляется
как государственное, так и местное самоуправление.
Обеспечивающие права и свободы человека
и гражданина, сохранения исторических
и культурных традиций Иркутской области,
всестороннего экономического, социального
и культурного развития области в интересах
ее населения, создание условий, обеспечивающих
достойную жизнь человека и свободного
развития личности, утверждение гражданского
мира и согласия.
Единственным источником власти в области
является народ, осуществляющий ее как
непосредственно, так и через органы
государственной власти и органы местного
самоуправления.
Основы организации государственной
власти в Иркутской области
1. Система органов государственной
власти Иркутской области и иных государственных
органов Иркутской области состоит из:
1) законодательный (представительный)
орган государственной власти
Иркутской области - Законодательное
Собрание Иркутской области;
2) высшее должностное лицо Иркутской
области - Губернатор Иркутской области;
3) высший исполнительный орган
государственной власти Иркутской
области - Правительство Иркутской области;
4) министерства и иные исполнительные
органы государственной власти
Иркутской области;
5) судьи общей юрисдикции Иркутской
области - мировые судьи Иркутской
области;
6) Избирательная комиссия Иркутской
области;
7) территориальные избирательные
комиссии Иркутской области;
8) Контрольно-счетная палата Иркутской
области;
9) Уполномоченный по правам человека
в Иркутской области;
10) Уполномоченный по правам
ребенка в Иркутской области.
11) Уполномоченный по защите
прав предпринимателей в Иркутской
области.
2. Деятельность органов
государственной власти Иркутской
области осуществляется в соответствии
с принципами:
1) государственной и территориальной
целостности Российской Федерации;
2) распространения суверенитета
Российской Федерации на всю
ее территорию, включая территорию
Иркутской области;
3) верховенства Конституции
Российской Федерации и федеральных законов
на всей территории Российской Федерации,
включая территорию Иркутской области;
4) единства системы государственной
власти;
5) разделения государственной
власти на законодательную, исполнительную
и судебную в целях обеспечения сбалансированности
полномочий и исключения сосредоточения
всех полномочий или большей их части
в ведении одного органа государственной
власти либо должностного лица;
6) разграничения предметов
ведения и полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти Иркутской
области;
7) самостоятельного осуществления
органами государственной власти
Иркутской области принадлежащих им
полномочий;
8) самостоятельного осуществления
своих полномочий органами местного
самоуправления муниципальных образований
Иркутской области.
3. В ведении Иркутской области
находятся:
1) принятие и изменение
Устава Иркутской области, законов
Иркутской области, иных правовых
актов Иркутской области, контроль
за их соблюдением;
2) административно-территориальное
устройство Иркутской области;