Замещение должностей государственной гражданской службы из кадрового резерва

      За  последние годы в Российской Федерации  наметились тенденции к изменению  подходов к работе с кадровым резервом. Подтверждением этому являются реализация Президентской программы подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства (утверждена Указом Президента Российской Федерации № 774 от 23 июля 1997 года⁵), активизация деятельности различных негосударственных образовательных учреждений, коммерческих кадровых агентств и общественных организаций.

      Анализ  и обобщение международного и  отечественного опыта свидетельствует, что система работы с кадровым резервом на государственной службе представляет собой по существу систему подготовки, отбора и продвижения по государственной службе в данной стране. Формирование резерва в широком смысле есть определение социально-профессионального потенциала общества.

      Зарубежный  опыт работы с кадровым резервом, и  в частности его правового регулирования, следует адаптировать с учетом особенностей государственного устройства, конкретного пути государственно-исторического развития, традиций политической жизни, правового сознания, правовой культуры и т.п. Использование некоторых элементов зарубежного опыта подготовки и формирования кадрового состава на государственной службе может быть полезным и для России.

    Законодательная и нормативная правовая база для  становления новой системы работы с кадровым резервом на государственной  гражданской службе Российской Федерации находится в стадии формирования.

    В соответствии с Федеральным законом  от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной  гражданской службе Российской Федерации» кадровый резерв формируется на конкурсной основе для замещения должностей государственной гражданской службы.

    Кадровый  резерв на государственной службе представляет собой сформированную на конкурсной основе группу лиц (государственных  служащих, граждан), которые обладают определенными профессиональными, деловыми и личными качествами, необходимыми для замещения должностей государственной службы и которые при определенной подготовке будут отвечать квалификационным требованиям к соответствующим должностям государственной службы.

      Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определены виды кадрового резерва на гражданской службе: федеральный кадровый резерв, кадровый резерв федерального государственного органа, кадровый резерв субъекта Российской Федерации, кадровый резерв государственного органа субъекта Российской Федерации. На основе федерального кадрового резерва, кадрового резерва федерального государственного органа, кадрового резерва субъекта Российской Федерации, кадрового резерва государственного органа субъекта Российской Федерации формируется Сводный кадровый резерв Российской Федерации для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации. В диссертации анализируются содержание и специфика названных видов кадрового резерва, рассматриваются особенности правового регулирования формирования и работы с ними.

      Делается  вывод, что основным недостатком  правового регулирования вопросов формирования и развития кадрового резерва на государственной гражданской службе является отсутствие его нормативно-правового регулирования на федеральном уровне. Материальные нормы о кадровом резерве, установленные федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» пока не получили своего развития в соответствующих нормативных правовых актах. Не издан предусмотренный Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Указ Президента Российской Федерации, устанавливающий порядок формирования кадрового резерва на федеральной гражданской службе для замещения вакантных должностей федеральной гражданской службы в федеральном государственном органе или его аппарате, а также регламентирующий иные вопросы, связанные с развитием и использованием кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе.

    Важное  значение для реализации ч. 4 ст. 32 Конституции  Российской Федерации, провозгласившей  принцип равного доступа граждан  к государственной службе и равных условий ее прохождения, имеют принятые в развитие основ правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации указы Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. №112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»⁶ и от 31 декабря 2005 года № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы».⁷

    В целях реализации принципа равного  доступа граждан к государственной службе Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлено общее правило, в соответствии с которым поступление гражданина на гражданскую службу (а равно замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы) осуществляется по результатам конкурса, осуществляемого конкурсной комиссией, образуемой актом соответствующего государственного органа.

      Конкурсный отбор требует проводить оценку конкурентоспособности кандидатов на ту или иную государственную должность, культивировать состязательность на всех этапах профессионально-служебного продвижения, организовывать рекламу вакантных должностей, осуществлять профотбор, аттестацию и служебное (карьерное) выдвижение.

    Конкурс является единственно возможным  механизмом отбора кадров, позволяющим гражданам, которые не работали на государственной службе, реализовать свое конституционное право на равный доступ к государственной службе, право выбора сферы деятельности и занятия той или иной вакансии в центральных исполнительных органах исключительно на профессиональной основе. Кроме того, конкурс устраняет недостатки, присущие патронажной системе приема на государственную службу.

    Конституционный принцип равного доступа граждан  Российской Федерации к государственной службе не исключает для поступления на нее и занятия конкретных государственных должностей ограничений и запретов, связанные с гражданской службой, установленных федеральным законом.

    В свою очередь требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются соответствующим денежным содержанием и государственными гарантиями, предусмотренными федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъектов Федерации для государственных гражданских служащих.

    В диссертации также рассматриваются  меры, направленные на реализацию принципа открытости государственной гражданской службы. Среди таких мер в первую очередь отмечается обязательность включения представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов-специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, в комиссии государственных органов:

    а) по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов (ст. 19);

    б) конкурсной комиссии (ст. 22);

    в) аттестационной комиссии (ст. 48).

      Акцентируется внимание на том, что государственные  гражданские служащие должны быть всегда независимы от политических партий, движений и иных общественных объединений и организаций. При исполнении служебных обязанностей они не вправе руководствоваться решениями каких-либо партий, политических общественных движений и иных общественных объединений, преследующих политические цели.

      Таким образом, реализация в том числе  и через институт кадрового резерва  равного доступа граждан к  государственной службе наряду с  другими основными принципами, лежащими в основе организации и функционирования государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивает возможность непосредственного участия граждан в управлении делами государства.

      Во  второй главе - «Организационно-правовые способы формирования и использования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе» - предметом рассмотрения являются: принципы и порядок формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе; порядок и особенности включения в кадровый резерв федерального государственного органа по конкурсу и вне конкурса; аттестация как способ включения федерального государственного гражданского служащего в кадровый резерв федерального государственного органа; реестры федеральных государственных гражданских служащих как информационная основа для формирования кадрового резерва; правовой статус лиц, включенных в кадровый резерв для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации; особенности управления кадровым резервом и задачи кадровых служб по его эффективному использованию.

        Формирование кадрового резерва  является одним из приоритетных  направлений формирования кадрового  состава государственной гражданской службы Российской Федерации. В связи с этим исследованы общественные отношения, возникающие в процессе формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации, проанализирован комплекс административно-правовых норм, регулирующих формирование кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе, выявлены проблемы правового регулирования формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе. На основе этого анализа подготовлены предложения по совершенствованию административно-правового регулирования вопросов, связанных с формированием и эффективным использованием кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе. Они свидетельствуют о целесообразности определения проектом названного указа Президента Российской Федерации следующих вопросов:

      цели, основные задачи и принципы формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе;

      источники формирования кадрового резерва  на федеральной государственной гражданской службе;

      основные  этапы и процедуры формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации;

      особенности и порядок формирования кадрового  резерва федерального государственного органа, а также формирования федерального кадрового резерва;

      основные  направления работы с кадровым резервом на федеральной государственной гражданской службе;

      порядок занятия должности государственной  гражданской службы лицами, состоящими в кадровом резерве федерального органа, федеральном кадровом резерве;

        порядок исключения из кадрового  резерва и другие вопросы.

      Сформулированные в диссертации предложения о порядке формирования и использования кадрового резерва положены в основу предложенного автором проекта указа Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о кадровом резерве на федеральной государственной гражданской службе», что является одним из основных практических результатов диссертации и составляет Приложение №1.

       В диссертации подробно рассмотрены  порядок и особенности включения  в кадровый резерв федерального государственного органа по конкурсу в порядке, предусмотренном статьей 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112, а также вне конкурса. Отмечается, что суть конкурса заключается в оценке профессионального уровня кандидатов на замещение вакантной должности гражданской службы, их соответствия квалификационным требованиям к этой должности. В связи с этим особое внимание уделено факторам, которые учитываются при отборе кандидатов для включения в кадровый резерв, а также методам оценки профессиональных, деловых, личностных и нравственных качеств кандидатов.

    Важнейшая роль в формировании кадрового резерва  на государственной гражданской службе резерва принадлежит аттестации государственных гражданских служащих. Порядок ее проведения определен Указом Президента Российской Федерации № 110 от 1 февраля 2005 года «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»⁸.

    Аттестация  призвана способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.

      Аттестация гражданского служащего  проводится один раз в три  года и является одной из  наиболее эффективных форм оценки  кадров.

    В процессе аттестации:

    определяются  и оцениваются профессиональные и личностные качества работников, их соответствие занимаемой должности;

    принимается решение в включении отдельных  работников в кадровый резерв для замещения должности государственной гражданской службы в порядке должностного роста;

    устанавливаются наиболее целесообразные формы повышения  квалификации с учетом подготовки работников и требований, предъявляемым к ним на тех или иных должностях и т.д.