Замещение должностей государственной гражданской службы из кадрового резерва

    Нормативная правовая основа диссертации. Содержание и выводы диссертации основываются на анализе международных правовых актов, Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, принятых в развитие основ правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации, иных нормативных правовых актов. Использованы также материалы судебной и правоприменительной практики, результаты социологических исследований, статистические данные.

      Научная новизна исследования заключается в том, что впервые проведено изучение проблем, связанных с административно-правовым регулированием формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе.

      На  основе анализа федерального законодательства и нормативно-правовой базы, с учетом отечественного и зарубежного опыта работы с кадровым составом государственной службы выявлены основные проблемы административно-правового регулирования формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе, сформулированы предложения по совершенствованию правовых и организационных основ, связанных с его формированием и эффективным использованием, разработаны рекомендации по организации и обеспечению работы с кадровым резервом в федеральном государственном органе.

      Научная новизна работы проявляется также  в комплексности исследования института кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе с использованием новых теоретических выводов в области административного права и результатов, достигнутых в ходе осуществления мероприятий, предусмотренных федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)».

    Положения, выносимые на защиту:

1. В Российской Федерации сложились конституционные и законодательные основы государственной гражданской службы как одного из видов системы государственной службы, которая обеспечивает функционирование механизма государственного управления, что служит юридической основой осуществления государственной кадровой политики по формированию профессионального корпуса квалифицированных специалистов, востребованных в деятельности государственного аппарата.
2. Кадровый резерв на государственной гражданской службе Российской Федерации представляет собой подинститут государственной гражданской службы, сформированный комплексом материальных и процессуальных норм административно-правового характера. Вместе с тем, это не просто публичный, социальный, правовой и организационный подинститут государственной гражданской службы, но и специальный административно-правовой механизм, позволяющий реализовать конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе.
3. Отношения, возникающие у государственных гражданских служащих (граждан), назначенных для замещения должностей государственной гражданской службы через институт кадрового резерва, сформированный на конкурсной основе, имеют публично-правовую природу и должны регулироваться нормами административного права. Поэтому эти отношения должны иметь структуру, сформированную материальными нормами Федерального закона №58-ФЗ от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации», и регулироваться подзаконными нормами, содержащимися в специальном Указе Президента Российской Федерации (для кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе) и соответствующих нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации (для кадрового резерва на государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации).
4. Формирование кадрового резерва на государственной гражданской службе для замещения должностей государственной гражданской службы и обеспечение его эффективного использования является одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава на государственной службе. Административно-правовые аспекты заключаются в урегулировании общественных отношений, возникающих в процессе применения предусмотренных правовых форм и методов отбора наиболее перспективных гражданских служащих (граждан), объективно способных после необходимой профессиональной подготовки успешно выполнять должностные (служебные) обязанности на соответствующих должностях государственной гражданской службы, которые реализуются путем применения современных кадровых технологий и механизмов.

       5. Обоснованы базовые принципы  формирования и использования  федерального кадрового резерва,  раскрыто их содержание (принцип  актуальности резерва, принцип соответствия и принцип перспективности) и административно-правовое значение.

       6. Структура кадрового резерва для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы обусловлена особенностями и спецификой конкретного федерального государственного органа. Различия в структуре, составе кадрового резерва, исходной подготовленности граждан (гражданских служащих) обусловливают необходимость индивидуального подхода при выборе конкретных форм и методов работы с лицами, включенными в кадровый резерв. Наиболее эффективной формой является подготовка граждан (гражданских служащих), включенных в состав кадрового резерва, по индивидуальному плану.

      7. Формирование кадрового резерва  и обеспечение его эффективного использования обуславливают необходимость создания урегулированной нормами административного права системы управления им. В основе формируемой системы управления кадровым резервом на федеральной государственной гражданской службе лежат специально установленные административно-правовые процедуры работы с кадровым резервом - от поиска и отбора кандидатов для зачисления в резерв до их назначения на вакантные должности федеральной государственной гражданской службы.

    8. Предусмотренные законодательством  Российской Федерации о государственной гражданской службе институты аттестации государственных гражданских служащих, а также конкурсного отбора при поступлении на государственную гражданскую службу по своей сути являются организационно-правовыми способами формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе.

    9. С учётом того, что гражданский  служащий как гражданин имеет  как общий, так и специально-правовой статус, пребывание его в кадровом резерве также обуславливает особенности его правового статуса, который связан с тем, что гражданин, находящийся в кадровом резерве:

    а) обладает преимущественным правом на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в порядке назначения на неё;

    б) имеет преимущественные возможности как для профессионального (обязательность прохождения комплексного обучения для обеспечения качественного исполнения должностных (служебных) обязанностей по новой должности), так и кадрового роста (назначение в порядке должностного роста).

     10. Реестры государственных гражданских служащих, содержащие перечень сведений о лицах, замещающих должности государственной гражданской службы Российской Федерации, являются одним из основных информационно-правовых источников для формирования кадрового резерва. Сводный реестр государственных гражданских служащих Российской Федерации, объединяющий построенные на единых методологических и программно-технических принципах банки данных о лицах, замещающий должности государственной гражданской службы Российской Федерации, следует рассматривать в качестве единой информационной основы для формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации.

      Практическое  значение диссертационного исследования.

      Диссертация содержит результаты анализа и обобщения  международного и имеющегося отечественного опыта формирования кадрового резерва на государственной службе, законодательной и нормативной правовой базы по исследуемой проблеме, основных теоретических, аналитических и прикладных аспектов исследования, а также предложения об основных направлениях и мероприятиях по развитию объекта исследования.

      Сформулированные  в диссертации предложения о  совершенствовании административно-правового регулирования формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе и его эффективного использования могут стать основой для подготовки проекта Указа Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о кадровом резерве на федеральной государственной гражданской службе». В результате исследования разработан примерный проект такого положения, который составляет Приложение № 1 к диссертации.

    Другим  не менее значимым практическим итогом исследования является разработка рекомендаций по вопросам, связанным с организационно-методическим обеспечением формирования кадрового резерва в федеральном государственном органе. Рекомендации (Приложение № 2 к диссертации) разъясняют основные правовые и организационные аспекты, цели, задачи, принципы и порядок формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе, содержат предложения по обеспечению координации деятельности федеральных органов государственной власти по работе с кадровым резервом, как в части функций федерального государственного органа, так и в работе с федеральным кадровым резервом.

    Результаты  диссертационного исследования имеют  определенное значение для совершенствования правового регулирования формирования и использования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе и могут быть востребованы в законотворческой и правоприменительной деятельности, в том числе при подготовке проектов нормативных правовых актов в сфере государственной гражданской службы, подразделениями государственных органов по вопросам государственной службы и кадров при организации и обеспечении кадровой работы, а также в учебном процессе при чтении курсов: «Государственное и муниципальное управление», «Управление персоналом государственной службы».

    Апробация и внедрение результатов  исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора, прошли апробацию в выступлениях на научных конференциях, а также использованы в парламентской работе. Содержание диссертации, ее научная новизна, теоретическое и практическое значение достигнутых результатов обсуждены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

    Структура диссертации предопределена содержанием предмета и задачами исследования, а также избранной методологией научного анализа и логикой изложения диссертационного материала. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих десять параграфов, заключения, двух приложений и списка использованных источников и литературы. 

    II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ 

    Во  введении обосновывается актуальность темы исследования, показано состояние ее научной разработанности, обозначены цели и задачи, научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

    Первая  глава диссертации - «Теоретико-методологические и правовые основы формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации» - содержит анализ и обобщение теоретических основ управления кадровым составом государственной службы, международного и отечественного опыта работы с кадровым резервом на государственной службе, законодательной и нормативной правовой базы по вопросам формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации для замещения должностей государственной гражданской службы. Здесь же институт кадрового резерва рассматривается как один из механизмов реализации конституционных прав граждан на равный доступ к государственной службе.

      В результате сравнительно-правового  анализа четырех основных теорий управления персоналом (классической теории, теории человеческих отношений, теории человеческих ресурсов и теории социального капитала) делается вывод о значительном влиянии этих концепций на систему государственного управления. Особенно это касается подхода к процессу управления, в том числе и государственного, прежде всего как к процессу управления людьми.

      До  недавнего времени само понятие  «управление персоналом государственной службы» в управленческой практике отсутствовало. Это отражало слабую методологическую разработанность данной проблемы и имело прямое отношение к состоянию самой государственной службы и особенностям ее правового регулирования как сферы общественно полезной деятельности.

    Современной наукой управление персоналом рассматривается как система административно-правовых, организационных, социально-экономических, психологических, нравственных и иных имеющих нормативно-правовую основу мероприятий, обеспечивающих рациональное использование способностей человека, как в его собственных интересах, так и в интересах организации.

      Несмотря  на разнообразие моделей государственного управления, проблема повышения качества работы государственного аппарата актуальна для многих стран. В связи с интернационализацией управления перед управленческой теорией возникает много новых проблем, важнейшими из которых являются наличие в отечественном и международном управлении кадровым составом государственной службы общих закономерностей, форм и методов управления персоналом, универсальных или действующих в конкретных условиях различных стран. Этим вызвано обращение автора диссертации к анализу международного и отечественного опыта работы с кадровым резервом на государственной службе.

      В диссертации в обобщенном и систематизированном  виде представлены особенности работы с кадровым составом на государственной службе за рубежом (на примере Великобритании, Дании, Испании, Германии, Италии, Республики Корея, Нидерландов, Франции, США, Японии), которые характеризуют некоторые аспекты работы по подготовке, приему и продвижению кадров для государственной службы.

      В результате анализа и обобщения практики подготовки резерва кадров, ее правовых и организационных форм выявлены некоторые особенности формирования кадрового резерва в странах с развитыми демократическими формами правления, которые могут быть полезны при определении основных направлений работы по формированию кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации.

      При разработке новой системы работы с кадровым резервом на государственной гражданской службе Российской Федерации следует учитывать негативные стороны прежней номенклатурно-партийной системы работы с резервом кадров, чтобы не повторить прежних ошибок и деформаций, учесть вытекающие из опыта ее работы уроки. В этой связи подчеркивается, что одним из самых серьезных пороков прежней номенклатурно-партийной системы работы с резервом кадров было отсутствие законодательства, нормативной правовой базы, регулирующей эту деятельность.