Развитие земельных отношений в России: от истории к современности

     Государство должно опираться на рыночные инструменты, которые лежат в основе земельного менеджмента. Возможными путями обеспечения рыночной потребности в земле, как территориальной базы строительства являются конкретные мероприятия, направленные на рост предложения земли:

     - · поощрение частных девелоперских инициатив посредством содействия в обеспечении инженерной инфраструктуры;

     - · перевод (обмен) земель из категорий не строительного использования;

     - · градостроительные мероприятия по оптимизации размеров и форм участков;

     - · санация застроенных районов;

     - · покупка земли на рынке с целью ее дальнейшей перепродажи.

     Необходимость применения последнего инструмента  как при реализации глобальных национальных проектов в России (например, Зимние Олимпийские игры в Сочи в 2014 году), так и при многочисленных региональных планах (строительство технико- внедренческой зоны в Томске), очевидна. Уже на этапе планирования данных проектов можно и необходимо осуществлять покупку земли государством.

     Мероприятия по развитию территории являются особым инструментом градостроительства на стыке права и экономики. Сами мероприятия представляют собой усложненную и строго регламентированную модель принудительной купли-продажи илиизъятия роста стоимости земли. При девелопменте незастроенной земли государствовыкупает у собственников участки земли по их «начальной» стоимости и продает уже улучшенные земли по их «конечной» стоимости, определяемой новыми градостроительными условиями и рыночными отношениями. При отказе одного или нескольких собственников, государство может апеллировать к судебным инстанциям опринудительном выкупе земли. Экспроприация земли предусматривается только в исключительных случаях и основана на необходимости изменения типа и вида землепользования при отсутствии возможности у собственника самостоятельно провести данные изменения. К примеру, для строительства новых дорог государству могут понадобиться участки земли, принадлежащие частным собственникам. Прежде всего, выкуп должен проходить на основе свободной купли-продажи земельных участков, однако, если собственник отказывается продать участок или явно завышает его цену, не только теоретически может состояться, но и практически должна быть предусмотрена экспроприация земельного участка.

     Комплекс  мер, решений и мероприятий в  области землепользования и градостроительства, направленных на развитие территории, улучшение пространственного планирования территории города с целью роста благосостояния жителей и большего удовлетворения их актуальных потребностей в западных странах принято называть санацией. Целью санации является решение социальных, экономических, коммунальных и транспортных проблем.

     Приобретение  участков со зданиями с целью санации  застроенного района требует привлечения больших финансовых средств и может натолкнуться на активное нежелание владельцев. В таком случае предполагается сохранение прав собственности за текущими владельцами недвижимости с временным лишением их прав пользования объектами. В большинстве стран со свободным земельным рынком рост стоимости земли, обусловленный проводимыми властями санирующими мероприятиями, частично или полностью изымается у собственников участков. За счет этих средств осуществляется целевое финансирование необходимых мероприятий. Таким образом, оценка земли и иной недвижимости является еще одним важным инструментом экономической политики, особенно при определении ориентиров муниципальной земельной политики. Применение этого инструмента не только оправдано в условиях новой, многоструктурной по формам собственности на землю экономики России, но и эффективно с точки зрения решения проблем рационального землепользования, градостроительства, оптимизации расходов бюджетов различных уровней и развития государственно-частного партнерства.

     Политика  уравнивания стоимости проводится государством для уравновешивания земельных отношений.

     При проведении санации также должна быть предусмотрена возможность принудительного выкупа земли. Однако необходимость использования данного инструмента должна быть обоснована невозможностью использования других инструментов земельного менеджмента.

     Использование другого инструмента – изменения  размеров и форм участков также меняет ценовую, стоимостную структуру земли. Стоимости новых образованных участков, как правило, выше по сравнению с другими, вследствие их более рациональной формы и размера. Однако этот рост обусловлен не самими мероприятиями государства по оптимизации размеров и форм, а возможностью более эффективного использования земли ее собственниками. В российском праве этому экономическому инструменту регулирования земельных отношений в какой-то мере соответствует правовое перераспределение земель, к сожалению, практически не применяемое сегодня вследствие неразвитости общественных институтов регулирования земельных отношений.

     В качестве инструмента земельной  политики против злоупотреблений монопольной властью собственников или общественно нецелесообразного использования участков могут быть использованы запреты и предложения по альтернативному использованию земли.

     Создание  и освоение новых районов для  застройки или освоение новых сельскохозяйственных земель является довольно дорогим мероприятием. Часто затраты на него гораздо больше, чем возникающий на данных территориях эффект роста стоимости земли. Поэтому возникают предложения об использовании инструмента софинансирования инфраструктуры в новых районах застройки. Система рыночной экономики предполагает, что затраты на развитие коммунальной инфраструктуры должны нести сами собственники земельных участков, так как в результате проведения мероприятий растет стоимость именно их земель. Данные платежи рассматриваются как обременение собственника общественно необходимыми затратами для улучшения качеств земельного участка. Задачей данного инструмента является не изъятие прироста стоимости земли, произошедшего вследствие улучшения ее состояния, а переложение части затрат по улучшению качеств и свойств земли. Главной целью является то, чтобы не дать отдельным собственникам необоснованных преимуществ в виде роста стоимости их земли.

     Дополнительный  позитивный эффект состоит в снижении возможностей спекуляций с землей, основанных на росте ее стоимости. Изъятие повышений или компенсация падений стоимости, т.е. уравнивание, облегчает органам власти финансирование градостроительных мероприятий, кроме этого, приводит к смягчению роста цены на землю. Впервые подобные методы изъятия роста стоимости земли были применены в Великобритании, нормы регулирования земельных отношений которой до сих пор являются ориентиром для многих стран.

     К важнейшим инструментам, с помощью  которых государство может оказывать влияние на цены на землю и земельную ренту, принадлежат все мероприятия, изменяющие транспортную систему и транспортные расходы. Улучшение транспортной доступности может привести и к резкому росту цен на сельскохозяйственные земли, расположенные в относительно выгодных районах, что может привести и к изменению структуры землепользования. Такие меры, как развитие инженерной, транспортной инфраструктуры оказывают значительное влияние на ситуацию на земельном рынке, нередко приводят к трансформации качественных и стоимостных показателей земельных ресурсов.

     Предварительный анализ, прогнозирование важны не только с позиций регулирования земельных отношений, но и вследствие большой капиталоемкости этих инструментов регулирования. На наш взгляд, здесь однозначно возможно государственно-частное партнерство. Более того, нередко в случае отказа от софинансирования инфраструктуры частными инвесторами, необходим пересмотр проекта, как не получившего общественного одобрения.

     Использование новых для России экономических  инструментов земельной политики порождает множество практических вопросов, но с лихвой окупаются конечным результатом – оптимальной структурой землепользования и ростом благосостояния. С учетом российских особенностей, применение этих методов регулирования земельного рынка должно основываться на компетентных решениях комплексных комиссий, в работе которых должны принимать участие не только государственные и муниципальные служащие, а в большей мере – специалисты в области оценки земли, архитекторы, представители земельных собственников, налоговых, кредитных структур. Таким образом, регулирование земельных отношений в России должно осуществляться в соответствии с предложенными выше принципами земельной политики и с активным участием общественных институтов. Именно они способны разрешить поставленные вопросы и профессионально определить и предложить к использованию необходимые инструменты.

     Анализ  различных групп методов и  инструментов позволил систематизировать  их по типу регулирования и объектам воздействия. Методы территориального планирования основаны преимущественно на использовании правовых инструментов, методыземельного менеджмента – на прямом управлении земельными ресурсами, группа финансовых, налоговых методов – на косвенном воздействии на земельных собственников.

     3.2 Концепция государственного регулирования земельного рынка: цель, принципы и направления

     Чрезвычайно огромные размеры земельных ресурсов России не могут не сказываться \на сложности создания и развития системы  регулирования земельных отношений.

     Механизм  земельного управления реализуется  в настоящее время в России посредством соответствующей деятельности органов государственной исполнительной власти. Будучи элементом государственного управления в целом, земельное управление имеет свою внутреннюю структуру, которая зависит от сложившихся традиций, стереотипов государственных решений, финансовых, материальных и технических возможностей государства.

     Государственное земельное управление имеет вертикальные и горизонтальные параметры. Вертикальные параметры определяются федеративным устройством РФ, а также конституционным  распределением полномочий между федеральным  правительством и субъектами РФ. Исходя из смысла Конституции РФ, государственное  земельное управление входит в совместное ведение РФ и субъектов РФ. Соответственно органы государственного земельного управления расположены на двух уровнях исполнительной власти — федеральном и субъектном. Государственное земельное управление может осуществляться также на третьем, местном уровне, если местным органам  самоуправления передана часть управленческих полномочий в области регулирования  земельных отношений.

     Однако  одной из наиболее острых сегодняшних  проблем представляется не разграничение  полномочий, а отсутствие на всех уровнях  власти четких целей, механизма и  инструментария земельной политики. В этих условиях в России созданы  многочисленные, зачастую дублирующие  свои функции учреждения и ведомства:

     1. Росземкадастр (Федеральная служба  государственной регистрации, кадастра  и картографии, Росреестр) с  функциями ведения государственного  земельного кадастра, землеустройства,  кадастровой оценки земель, мониторинга  земель и государственного контроля  за их использованием и охраной.

     2. Государственный контроль за  использованием и охраной земель  возложен также на Министерство  природных ресурсов РФ. В его  компетенцию входит также координация  деятельности федеральных органов  исполнительной власти по вопросам  ведения государственных кадастров  в области природопользования и охраны окружающей среды, т.е. опять же включая государственный земельный кадастр.

     3. Министерство юстиции РФ имеет  статус специально уполномоченного  федерального органа исполнительной  власти в области регистрации  прав на недвижимое имущество,  включая земельные участки, и  сделок с ним.

     4. Минсельхоз России является федеральным  органом исполнительной власти, проводящим государственную политику  и осуществляющим управление  в сфере агропромышленного комплекса,  обеспечивая охрану земель сельскохозяйственного  назначения, их мелиорацию и плодородие. Пожалуй, только функции этого  министерства, исторически направленные  на управление, прежде всего сельскохозяйственными  землями, т.е. на осуществление  аграрной политики, не пересекаются  с функциями других федеральных  органов.

     5. Минздрав России через свой  Департамент санитарно-эпидемиологического  надзора контролирует выполнение  гигиенических требований при  размещении объектов промышленности, выборе земельных участков под  строительство, планировке и застройке  населенных пунктов.

     6. Росстрой России обладает полномочиями  государственного земельного управления  применительно к градостроительной  деятельности. Он, в частности, участвует  в создании государственного  земельного кадастра и государственного  градостроительного кадастра, развитии  рынка земельных участков для  осуществления градостроительной  деятельности.

     7. Создание в 2008 году новой структуры  - Федерального фонда содействия  развитию жилищного строительства  предусматривает передачу ему  находящихся в федеральной собственности  земельных участков для их  распределения под жилищную застройку.

     Вдобавок  к федеральным органам государственного земельного управления и их территориальным  органам в субъектах РФ могут  быть созданы региональные учреждения, министерства и ведомства, с полномочиями и компетенцией, установленными соответствующими законами субъектов РФ. К примеру, в Московской области функции государственного земельного управления выполняют Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Министерство экологии и природопользования, Министерство имущественных отношений, Главное управление архитектуры и градостроительства, Московская областная регистрационная палата. В Томской области в дополнение к территориальным органам федеральных министерств и ведомств, функции государственного земельного управления выполняют Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды, Департамент по управлению государственной собственностью, Департамент строительства и архитектуры, Департамент по недропользованию, Главная инспекция государственного строительного надзора.