Консепция бюракратической организации. М.Вебер : гинезис,развития современного значения

Повсеместное распространение бюрократии вызвано прежде всего тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Все это делает бюрократию совершенно незаменимой в современном обществе. Развитие современных форм организации, как считает Вебер, практически совпадает с распространением бюрократического управления. Превосходство бюрократии над иными формами управления обусловлено главным образом тем, что она выступает носителем специальных знаний, которые необходимы для нормального функционирования любой крупной организации. В "Хозяйстве и обществе" Вебер подчёркивает, что бюрократизация предоставляет, прежде всего, оптимальную возможность проведения в жизнь принципа специализации административных функций в соответствии с чисто объективными критериями, а собственно управление осуществляется функционерами, которые обладают специальной подготовкой и в ходе непрерывной практики развивают свои навыки. [7, с. 59]

Хотя рациональная бюрократия неизменно функционирует в соответствии с объективно установленными правовыми нормами, которые определяют пределы компетенции органов управления, внутри этих пределов перед чиновниками открывается некоторая свобода маневра. В конечном счете, высшим принципом, служащим ориентиром всей деятельности государственных чиновников, выступает идея интересов государства. По мнению Вебера, понятие интересов государства всегда является довольно-таки расплывчатым, что дает возможность руководствующимся этой абстрактной идеей чиновникам во многих случаях действовать по собственному усмотрению.

Взгляды и ценности, образующие "кодекс чести" чиновников, имеют и свою негативную сторону. Вера чиновников в безусловное превосходство их профессиональных качеств соседствовала с пренебрежительным отношением к некомпетентным массам, а также к любым формам общественной деятельности, не санкционированным свыше. Подобные установки Вебер обнаруживает в частности в российской бюрократии начала века, которая презирала непрактичное упрямство, эгоизм и утопические мечты интеллигенции и органов самоуправления заодно с "пустословием" прессы, считая, что все это служит препятствием на пути к благосостоянию народа, которого она пыталась добиться сверху, и подрывает уважение к властям. Определенные ценностные ориентации были свойственны чиновничеству именно как статусному слою. Типичным для чиновников было желание занять такую должность, которая давала бы жалование, соответствующее социальному престижу образованного человека, по возможности до конца жизни. Их высшим идеалом была надежная должность, с которой они не могли бы быть смещены, и на которой им было бы гарантировано предсказуемое продвижение по службе. В целом же чиновников отличает стремление утвердить свое право на должность и усилить закрытость статусной группы и свою экономическую безопасность. Как отмечает Вебер, для чиновников как статусного слоя нет ничего более чуждого, чем чувство солидарности с пролетариатом – и для них характерно скорее желание в еще большей степени отделить себя от пролетариата. [9, с. 16]

Ценности статусной группы, занимающей господствующее положение в обществе, могут оказывать существенное влияние на другие социальные слои. В этой связи следует отметить, что немецкий социолог весьма негативно оценивал воздействие бюрократических жизненных идеалов на общество в целом. В то же время нельзя утверждать, что его отношение к бюрократическим ценностям было однозначно отрицательным. Как отмечает М. Масловский, столкнувшись в конце Первой мировой войны с резкой критикой германской бюрократии, прежде всего со стороны социалистов, Вебер счел необходимым настаивать на незаменимости этических ценностей чиновничества для управления государством. Согласно Веберу, разрушение "кодекса чести" чиновников неминуемо привело бы к снижению эффективности государственного управления и распространению коррупции. [9, с. 17]

Вебер уделил значительное внимание той роли, которую взгляды и ценности бюрократии играли в сфере политики. Его оценка бюрократической ментальности в данном случае была неоднозначной. По мнению Вебера, качества, которыми обладали чиновники, с одной стороны, являлись необходимыми для нормального функционирования государственного аппарата. Но, с другой стороны, бюрократия не была приспособлена к выполнению некоторых политических задач, а попытки чиновников взять на себя не свойственные им функции имели крайне негативные последствия.

В этой связи следует, прежде всего, рассмотреть то разграничение, которое Вебер проводил между "чиновником" и "политиком" как двумя во многом противоположными типами государственного деятеля. Чиновник должен действовать в строгом соответствии с формальными правилами в своей определенной сфере компетенции, никак не выражая свои личные взгляды и предпочтения. Если чиновник лишь исполняет спущенные сверху распоряжения и инструкции, то политик должен последовательно добиваться осуществления своих собственных целей. При этом он стремится к тому, чтобы в открытой борьбе завоевать сторонников своего политического курса. Действия политического лидера определяются его собственными внутренними убеждениями и теми ценностями, которые он отстаивает. Различия между чиновником и политиком в характере их деятельности обусловливают те качества, которые требуются для каждого из этих двух типов. Так, например, Вебер подчеркивает языковые различия между данными типами. Если чиновника характеризует точная, объективная манера изложения, подходящая для официальных докладов, то политик должен сражаться с помощью слова. Навыки, необходимые в этом случае политику, можно приобрести, занимаясь адвокатской практикой, но никак не в ходе канцелярской работы. Типы "чиновника" и "политика" противоположны и в том, какую ответственность они несут за свои действия. Как подчеркивает Вебер, чиновник, получивший приказание, которое он считает неправильным, может и обязан высказать свои возражения. Но если вышестоящее учреждение настаивает на исполнении приказания, долг чиновника состоит в том, чтобы исполнить его так, как если бы оно соответствовало его собственному убеждению. По мнению Вебера, без такой "нравственной дисциплины и самоотверженности" чиновников аппарат государственного управления не мог бы нормально работать. Чиновник не несет личной ответственности за принятый политический курс. Что же касается политика, он должен рисковать карьерой, отстаивая собственный курс, и быть готовым уйти в отставку в случае его неудачи. [91, с. 18]

Только под влиянием необходимости брать на себя личную ответственность могут развиться качества подлинного лидера. Однако условия, в которых протекает деятельность чиновников, препятствует проявлению подобных качеств. Бюрократическая организация действует в строгом соответствии с формальными правилами, не допуская какого-либо индивидуального творчества, но и не требуя от чиновников личной ответственности за последствия их действий, коль скоро все соответствующие инструкции точно соблюдены. Вебер с сожалением отмечает, что после ухода с политической арены Бисмарка Германией управляли бюрократы, а не политики по призванию. По мнению немецкого социолога, государственные чиновники прекрасно справлялись с различными организационными проблемами, к решению которых они были подготовлены. Но те же самые чиновники были неспособны адекватно оценить чисто политические проблемы. Положение дел, когда важнейшие государственные посты занимали люди, не обладавшие качествами политика, Вебер считал совершенно неприемлемым. Он полагал также, что многие проблемы, с которыми столкнулось германское государство в начале ХХ века, были в значительной мере порождены политически безответственными действиями бюрократии. Например, вину за провалы немецкой внешней политики Вебер возлагал прежде всего на бюрократию.

Таким образом, с точки зрения Вебера, бюрократия, которая служит наиболее эффективным орудием управления в современном обществе, совершенно не подготовлена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственной политики в силу отсутствия у чиновников необходимых для этого качеств лидера. Бюрократия неизбежно сталкивается здесь с ограничениями, которые не могут быть преодолены в рамках самой бюрократической системы управления. По мнению Вебера, выбор политического курса не должен был осуществляться чиновниками. Присвоение бюрократией функции принятия политических решений расценивалось им как злоупотребление властью.

Однако бюрократия, которая формально была подчинена политическому лидеру, тем не менее могла влиять на процесс принятия решений исходя из собственных групповых интересов. Интересы чиновников выходили за рамки тех функций, которые им предписывала идеально-типическая модель рациональной бюрократии. Индивидуальный чиновник прежде всего разделяет общий интерес всех функционеров в сохранении аппарата и продолжении его рационально организованного господства. Чиновников отличает также заинтересованность в уменьшении власти и значения любых неподконтрольных бюрократии социальных сил и, напротив, расширении сферы влияния самого управленческого аппарата. Как считал Вебер, бюрократия обладала немалыми возможностями успешно отстаивать свои интересы. Решающую роль при этом играла та власть, которой пользовался бюрократический аппарат.

2 Значение теории Макса Вебера

2.1 Критика теории бюрократии

При анализе легального господства и бюрократического управления Вебер ставит несколько основных проблем: технико-экономические и культурно-исторические причины бюрократизации; влияние правового рационализма на функционирование бюрократии; материальные интересы и идеалы чиновничества как сословной группы; важнейшие направления воздействия бюрократии на общество. Не все эти моменты разработаны Вебером в одинаковой степени, но во всех случаях используется идеально-типическая методология.

Идеальный тип бюрократии включает следующие свойства: управленческая деятельность осуществляется постоянно; установлена сфера власти и компетенции каждого уровня и индивида в аппарате управления; иерархия образует основной принцип контроля за чиновником; последний отделен от собственности на средства управления, а должность отделена от индивида, выполняющего административные функции. Если хотя бы одно из данных свойств отсутствует или заменяется элементами патримониальной и харизматической бюрократии, не может быть речи о легальном господстве. Другими словами, Вебер не только связывает рациональное право и бюрократию с существованием буржуазного государства, но и превращает их в политический идеал.

Какие аргументы он приводит для обоснования этой идеи? Главный из них – хозяйственно-экономическая эффективность. Точность, быстрота, знание, единоначалие, субординация, постоянство управленческого процесса – все эти качества ставят бюрократию выше традиционного и харизматического господства. Но отсюда не следует, что бюрократическое управление состоит из одних достоинств. Главный его недостаток – игнорирование специфики конкретных ситуаций.

Макс Вебер конструировал идеальные типы политика и бюрократа и анализировал их взаимодействие на различных этапах политической борьбы. Идеальный тип бюрократа включает следующие свойства: готовность выполнить любой приказ, бесстрастность и безличность, предпочтение чувства долга всем остальным. Идеальный тип политика предполагает такие свойства: право приказа, участие в борьбе за власть, способность к независимым действиям, умение идти на компромисс.

Однако веберовский идеал политика содержит противоречивые характеристики. Политик должен обладать харизматическими качествами, чтобы победить в избирательной борьбе при всеобщем избирательном праве. В этом случае харизматический элемент демократии Вебер оценивал положительно. Талантливый политик может принять значимые политические решения и, в силу популярности в массах, противодействовать бюрократизации партий и государственного управления. Но обращение к массам может привести к режиму личной власти, если не контролировать политика с резко выраженными харизматическими наклонностями. Эту функцию должен взять на себя парламент. Он обеспечивает стабильность правового правления для противодействия политикам-харизматикам.

Следовательно, избирательная (харизматическая) и парламентская (правовая) основы политического руководства обязательно необходимы в демократии. Если отсутствует всеобщее избирательное право и парламент, чиновничество господствует над народом, а не подчиняется ему. Поэтому противоречия харизмы и права, вождя и бюрократии Вебер считал неотъемлемыми элементами легального господства.

Критика Вебера ведется в трех направлениях. Т. Парсонс, написавший предисловие к американскому изданию работы Вебера «Хозяйство и общество», высказал предположение, что идеальный тип бюрократии содержит два противоположных элемента: бюрократический и профессиональный. [12] Затем это положение было развито в работах Селзника, Голднера, Блау, Саймона и других представителей структурно-функционального метода в социологии. Все эти авторы считают, что власть на основе положения в иерархии и профессионального знания противоречат друг другу. Подчинение специалисту связано с признанием его социального и профессионального статуса и потому добровольно. Власть бюрократа базируется на праве приказа, и поэтому подчинение ему не является добровольным. Профессионал и бюрократ – это различные фигуры в организациях и противоположные основания власти.

Отмечается также, что бюрократическое управление эффективно, если условия среды постоянны, а деятельность репродуктивна. В этом случае профессионализм более или менее однороден, цели деятельности просты, а задачи отличаются рутинным содержанием. Но такой тип переживает фазу упадка и все более вытесняется организациями, в которых профессионализм сложен и дифференцирован.

Противоречия между бюрократией и нововведениями, зафиксированное в работах по теории организации и управления, тоже является одной из форм рецепции веберовских взглядов на бюрократию. Бюрократия координирует деятельность низших звеньев с опорой на сложившуюся иерархию служебных зависимостей. Действия подчиненных толкуются как правильные, если они соответствуют уставам и приказам начальства. Однако знание и способность к творчеству не могут передаваться в приказном порядке. Поощрения в бюрократической организации способствуют конформизму поведения и мышления, а не самостоятельности и творчеству. Бюрократия не в состоянии управлять творческими процессами. Поэтому их результаты застают ее, как правило, врасплох.

Любое нововведение (профессиональное или организационное) нарушает сложившийся уклад власти и привилегий и потому вызывает сопротивление бюрократии. Борьба за власть в бюрократической организации отличается недостатком гласности, скрытым характером конфликтов и партикуляризмом интересов. Общие цели организации при этом выполняют роль ширмы и идейного обоснования материальных интересов отдельных лиц, как правило, руководства различных уровней. Поэтому всякое нововведение означает, что вопросы, прежде находившиеся под запретом, становятся предметом дискуссии для последующих изменений.