Институт регламентов: понятие, сущность, основные черты

 

 

Содержание

 

 

 

Введение

В последние годы одним из ключевых направлений нормативного регулирования делопроизводства является формализация государственного управления, государственных услуг и функций.

Существенной частью нормативной базы работы с документами стали: административный регламент исполнения государственных функций, административный регламент предоставления государственных услуг, типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и типовой регламент организации внутренней деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Актуальность темы работы объясняется тем обстоятельством, что на сегодняшний день новые типы регламентирующих документов приходят на смену многочисленным традиционным типам регламентирующих документов: «устав», «положение об органе власти», «порядок деятельности», «порядок взаимодействия», «должностная инструкция» и т. д. Разработка и утверждение «регламентов внутренней организации деятельности» органов власти, как правило, не вызывала затруднений, так как это не что иное, как бывшие «уставы» или «положения об органе власти». Данные документы позволяют систематизировать полномочия органов государственной власти, восполнять нормативные правовые пробелы в законодательстве Российской Федерации, упорядочивать административные процедуры, а в отдельных случаях исключать избыточные действия.

Однако стоит отметить, что сегодня существует проблема с разработкой «регламентов взаимодействия органов власти» и «административными регламентами исполнения государственных функций», так как данные типы документов должны содержать описание административных процессов. Другой документ «административный регламент оказания государственных услуг» должен содержать не только описание «внутреннего» исполнения процесса, но и описание «внешнего» взаимодействия с гражданами. Кроме того, сегодня  вызывает много вопросов то, насколько детальной должна быть регламентация административных процедур. Например, закрепление в регламенте требований не только к итоговому документу и срокам его подготовки, но и к отдельным действиям в рамках этой работы может препятствовать внедрению более совершенных управленческих технологий.

Цель работы - выявить особенности и специфические черты регламента как вида документа  на современном этапе в органах государственной власти и местного самоуправления.

Для того, чтобы раскрыть поставленную цель, необходимо решить следующие задачи:

• проанализировать понятие «регламент» в законодательных органах;
• дать характеристику нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы содержания и составления регламентов внутренней организации деятельности органов государственной власти;
• показать многообразие разновидностей регламента и выявить специфические черты данного вида документа.

Объект исследования представляет собой регламент как вид документа, используемый в деятельности государственных органов. Предмет –понятие, функции, разновидности регламента  в органах государственной власти. 

На наш взгляд данная тема недостаточно изучена. Работ, посвященных теоретико-методологическому осмыслению регламента как вида документов в органах государственной власти почти нет. Нам представляется, что выбранная тематика исследования весьма интересна для изучения, так как регламент сегодня достаточно распространенный вид документа в различных сферах общества.  

В написании данной работы задействован широкий пласт нормативно-правовых документов, исторические первоисточники, а также статьи и монографии теоретиков и практиков в области документоведения и документационного обеспечения управления.

В качестве нормативно-правовых источников информации выступили законодательные и нормативно-методические документы, раскрывающие содержание института регламентов1, сами регламенты государственных органове2, а также нормативные и локальные документы, регламентирующие вопросы подготовки документов в государственных органах3. 

Ермолаева А.В., Новоселов А.С, Сокова А.Н., Филенко Е.Н. рассматривали регламент с документоведческой точки зрения, а также уделяли внимание значению регламентов в органах государственной власти4.

Методы, используемые в написании работы:

• Метод анализа, заключающийся во всестороннем анализе регламентов, их оформления и значения в деятельности органов государственной власти в историческом развитии и на современном этапе. Сравнительный анализ – анализ нескольких разновидностей регламента и сопоставление их между собой; Кроме того, использовался анализ содержания регламентов;
• Метод индукции – построение выводов на основе частного;

Работа структурирована и состоит из трех глав. Первая глава состоит из теоретического осмысления понятия «регламент» в нормативно-правовых актах  и различных источниках. Вторая глава представляет собой подробное рассмотрение вопросов содержания регламентов внутренней организации деятельности органов государственных органов. Третья глава дает характеристику разновидностям регламентов, применяемых в государтсвенных органах.

 

1. Институт регламентов: понятие, сущность, основные черты

Институт регламентов федеральных органов исполнительной власти можно отнести к числу новейших и весьма интенсивно развивающихся явлений административно-правовой реальности. Сегодня можно констатировать существующую многозначность термина "регламент" в отечественной доктрине и законодательстве.

Первое упоминание регламентов федеральных исполнительных органов закрепил Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В соответствии со ст. 47 Закона "профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа"5.

Однако в указанной статье, устанавливавшей элементы содержания должностного регламента как локального административно-служебного правового акта, не определялось даже примерное содержание термина " регламент федерального органа исполнительной власти".

Следующим этапом "легализации" института регламентов федеральных исполнительных органов стало утверждение Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Главными новеллами этого правового акта применительно к институту регламентов федеральных органов исполнительной власти стали, в частности:

• первая попытка определения системы регламентов (Типовой регламент взаимодействия выделил в п. 1.2 "административный регламент федеральных органов исполнительной власти" как некое собирательное понятие, включающее в себя "регламент федерального органа исполнительной власти", "административные регламенты исполнения государственных функций", "административные регламенты предоставления государственных услуг" и "должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти");
• закрепление структуры "регламента федерального органа исполнительной власти" (нередко таковые именуются "регламентами внутренней организации" федеральных исполнительных органов);
• установление некоторых правил по предоставляемым федеральными органами исполнительной власти государственным услугам, в том числе требование об официальном опубликовании перечня таких услуг (п. 2.9)6.

Развитию регламентов также способствовало утверждение Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 N 452 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Большая часть норм обозначенного акта посвящена детализации содержания внутренних регламентов федеральных исполнительных органов7.

Вопросы административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) затрагиваются лишь в нескольких пунктах. Там же предпринята попытка закрепления общих задач указанных видов регламентов ("определяют административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан").

Важным этапом в формировании института административных регламентов федеральных органов исполнительной стал утвержденный Постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 N 679 Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), установивший не только сам порядок, но и многие важные требования к содержанию упомянутых видов правовых актов8.

Нельзя не отметить еще один законодательный акт, закрепляющий правовые основы административных регламентов органов исполнительной власти. В Федеральном законе от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" определяются понятие, основные требования к структуре и разработке административных регламентов9.

Структура регламентов внутренней организации деятельности органов государственной власти, согласно п. 1.7 Типового регламента взаимодействия, содержит следующие процедуры:

1) порядок планирования  и организации работы;

2) порядок подготовки  и оформления решений и поручений  руководителя федерального органа  исполнительной власти и его  заместителей;

3) порядок исполнения  поручений в федеральном органе  исполнительной власти;

4) порядок подготовки  проектов актов, вносимых в Правительство (для федеральных органов исполнительной  власти, наделенных соответствующими  полномочиями);

5) порядок рассмотрения  парламентских запросов, запросов  и обращений депутатов Государственной  Думы Федерального Собрания РФ  и членов Совета Федерации  Федерального Собрания РФ;

6) порядок деятельности  и взаимодействия подразделений  федерального органа исполнительной  власти при осуществлении возложенных  на них функций;

7) порядок взаимодействия  федерального министерства и  находящихся в его ведении  федеральных служб и федеральных  агентств, а также порядок осуществления  федеральным министерством своих  полномочий по координации и  контролю деятельности соответствующих  федеральных служб, федеральных  агентств, а также государственных  внебюджетных фондов (для соответствующих  министерств);

8) правила организации  деятельности территориальных органов (при наличии территориальных  органов);

9) правила организации  взаимодействия с территориальными  органами и подведомственными  организациями (при наличии территориальных  органов и подведомственных организаций);

10) порядок работы с  обращениями граждан и организаций;

11) порядок обеспечения  доступа к информации о деятельности  федерального органа исполнительной власти.

Таким образом, можно констатировать, что регламенты в современном законодательстве регулируются достаточно большим количеством законодательных актов. Законодатель, не делая обобщений, выделяет, как уже отмечалось, следующие виды административных регламентов: "регламенты (или, как вариант, регламенты внутренней организации) федеральных органов исполнительной власти", административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг. Первый вид, безусловно, следует отнести к внутренним регламентам, в то же время последние два однозначно подпадают под определение внешнеуправленческих актов.

 

 

 

 

2. Особенности содержания внутренних регламентов организации деятельности государственных органов

Исторически первыми в системе внутренних регламентов государственных органов, видимо, следует признать регламенты органов законодательной власти, институт которых периодически затрагивается в отечественной научной юридической литературе как советского, так и постсоветского периодов10.

Впервые феномен регламентов палат федерального парламента упоминается в Конституции РФ. В частности, согласно ч. 4 ст. 101 Конституции РФ, каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности11. В настоящее время действуют утвержденный Постановлением Государственной Думы ФС РФ от 22.01.1998 N 2134-II ГД Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ 12 и утвержденный Постановлением Совета Федерации ФС РФ от 30.01.2002 N 33-СФ Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ13. Эти Регламенты определяют порядок формирования внутренних органов палат (комитетов, комиссий, советов) и избрания должностных лиц палат, устанавливают их полномочия и формы деятельности.

В обоих Регламентах имеются главы и статьи, определяющие правила проведения законодательных процедур и порядок голосования парламентариев. Также в Регламентах прописан порядок проведения правительственного часа, парламентских слушаний, организации работы аппаратов палат.

Главной особенностью Регламента ГД ФС РФ является то, что в нем регулируются порядок формирования депутатских объединений, их полномочия и гарантии деятельности14. Специфика Регламента СФ ФС РФ - в установлении порядка подтверждения полномочий членов СФ, реализации права законодательной инициативы палатой15.

Регламенты палат отдельно закрепляют порядки рассмотрения ряда отнесенных законодательством к компетенции палат вопросов (в отношении СФ РФ это, в частности, утверждение границ между субъектами РФ, утверждение указов Президента РФ о введении военного, чрезвычайного положения, порядка решения вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ, порядка назначения выборов Президента РФ и др.).