Государственное управление и современный менеджмент

На наш взгляд, это осложняет  политику развития местного самоуправления, поскольку она должна учитывать  региональные особенности. Следует  также отметить, что помимо различий в размерах территории, плотности населения, плотности размещения населенных пунктов, существуют также различия в уровне социально-экономического развития территорий, величине потенциала экономического развития, отраслевой направленности, обеспеченности различными ресурсами – что предопределяет возможную степень самостоятельного управления на данной территории.

В Казахстане со времени  обретения независимости был  принят ряд законов, направленных на развитие местного самоуправления. Так, 15 февраля 1991 г. был принят Закон «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов», а в 1992 г. – два дополнения к этому нормативному акту. В 1993 г. был издан новый Закон «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан». 
    По мнению многих аналитиков, первый Закон можно было считать шагом на пути укрепления народовластия, тогда как последние два – двумя шагами в обратном направлении. В Законе 1991 г. было дано корректное определение местного самоуправления, как самоорганизации граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов, касающихся данной территории и ее населения, на основе законов и собственной материально-финансовой базы.

Принятие 23 января 2001 г. Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» определило более четкую структуру органов местного управления, но распределение функций между центральным и локальным уровнями власти было недостаточно четким.

Предпринятые в последующие  годы последовательные меры по совершенствованию  системы государственного управления позволили создать условия для  повышения эффективности ее функционирования, обеспечить скоординированную деятельность и взаимодействие всех уровней власти.

Основополагающие принципы построения системы государственного управления, заложенные в Конституции  страны, были конкретизированы принятием  ряда конституционных законов, а  также целого пакета нормативных  и правовых актов, регулирующих отдельные  сферы государственного управления.

В рамках административно-бюджетной  реформы была проведена работа по разграничению полномочий между  республиканским и областным  уровнями власти. Часть несвойственных для государственных органов  функций передана в частный сектор, определен круг вопросов, реализуемых  государственными учреждениями и организациями, оказывающими услуги государственному сектору.

С принятием Закона «О местном  государственном управлении в Республике Казахстан», новой редакции Закона Республики Казахстан от 1 апреля 1999 г. «О бюджетной системе», а также внесением изменений и дополнений в Гражданский кодекс Республики Казахстан были урегулированы вопросы закрепления за каждым уровнем власти полномочий и ответственности по осуществлению государственных функций, а также по их упорядочению. В целом было завершено построение базовых основ государственной системы управления.

Закон «О бюджетной системе» распределил обязанности (программы  и подпрограммы) между республиканским  и местными бюджетами, распределение  между областными и районными  бюджетами в нем не зафиксировано. В каждой области распределение  функций между областью и районами, городами областного значения осуществлялось исходя из общих подходов, определенных в Законе, учитывая местную специфику. Согласно изменениям, внесенным в  закон «О бюджетной системе» в  сентябре 1998 г., были разделены и закреплены программы и подпрограммы, финансируемые из республиканского и местных бюджетов.

Совершенствование системы  межбюджетных отношений было направлено на достижение баланса интересов  центра и регионов, повышение заинтересованности нижестоящих уровней государственного управления в экономическом развитии регионов и обеспечение стабильности поступлений в местные бюджеты. Было обеспечено распределение доходных источников без расщепления каждого  вида налогов между республиканским  и местными бюджетами и разграничены направления их использования.

В результате проведенных  в 1998 - 2003 гг. реформ, сформирована система  государственного управления, адаптированная к требованиям современной рыночной экономики, осуществлен процесс  передачи центром отдельных функций  и полномочий, а также ответственности  в решении большинства вопросов территориального развития местному уровню государственного управления.

Наряду с этим следует  отметить, что часть функций государственного управления была передана в конкурентный сектор. Реализация некоторых функций  была переведена на основу государственного заказа. Практика показала нецелесообразность осуществления отдельных функций  и услуг в конкурентном секторе  и требовала возврата некоторых  из них в сферу государственного управления.

2. Анализ функциональной картины современного менеджмента 

В настоящее время наиболее распространенным мнением о менеджменте  является его представление в  качестве процесса, направленного на достижение целей государственного управления и включающего комплекс управленческих действий по решению конкретных производственных и социально-экономических задач государственного управления.

Данные действия принято  именовать функциями менеджмента. Именно функции в своей последовательности и совокупности образуют технологию управления и являются конкретной реализацией  управленческих принципов и методов. Таким образом, сущность, сложность  и особенности труда менеджеров раскрываются в выполняемых ими функциях в рамках процесса управления организацией. Дифференциация управленческой деятельности по функциям позволяет выделить ее задачи и виды, а также регламентировать рациональные правила и процедуры их осуществления.

Проблема функций менеджмента  является одной из центральных со времени его возникновения как  самостоятельной науки. Как отмечает В. И. Рыкунов, "эффективная управленческая деятельность во многом зависит от правильного понимания функций  управления, их места, состава, содержания. В этой связи проблема функций  справедливо считается одной  из наиболее важных и актуальных проблем науки управления". К изучению данной проблемы, судя по публикациям, наряду с экономистами имеют непосредственное отношение и психологи, и социологи, и юристы, которые под разными ракурсами исследуют функции менеджмента. Вместе с тем до настоящего времени еще не сложилась полная и целостная картина в отношении управленческих функций, их особенностей, содержания и состава.

Выделение управления в самостоятельный  вид трудовой деятельности и последующее  разделение управленческого труда  на функции с современных позиций  представляется объективным и необходимым  процессом обособления отдельных  его видов в самостоятельные  сферы трудовой деятельности управленческих работников. Таким образом, объективной  основой процесса функциообразования в менеджменте можно считать  необходимость специализации деятельности по управлению государственной управлений.

Такая специализация должна быть направлена на достижение целей  государственного управления и предполагать наиболее целесообразный и выверенный практикой управления механизм его осуществления.

Как известно, А. Файоль, анализируя деятельность предприятий, впервые  разделил весь комплекс работ по руководству  промышленной компанией на 6 основных групп и определил в числе  группы административных операций 5 наиболее важных функций . Исходная концепция  А. Файоля (1916 г.) выдержала длительную проверку временем и до настоящего времени в силу своей фундаментальности  занимает доминирующие позиции в  учебной и научной литературе. Вместе с тем она многократно  подвергалась попыткам существенного  изменения и совершенствования, что обычно приводило к росту  числа предлагаемых функций, и реже к замене одних функций на другие либо к их сокращению с целью упрощения  и обобщения. Так, например, последователи  А. Файоля по административной школе  управления Л. Гьюлик и Л. Урвик предложили концепцию (1937) из 7 функций (планирование, организация, управление кадрами, руководство, координация, учет и бюджетирование), а разработанная В. Хилем концепция (1968) содержала всего 4 функции более  укрупненного формата, включая формирование политики и цели, планирование, организацию и управление кадрами.

Наряду с этим Ч. Барнард  в работе "Функции администратора" (1938) минимизирует состав функций до трех: определение целей организации  с учетом изменяющихся требований внешней  и внутренней среды и формирование позволяющих решить поставленные задачи ценностей организации и ее внутренней культуры; создание системы коммуникаций, то есть иерархической и подотчетной  структуры, а также систем для  передачи информации как в вертикальном направлении, так и между всеми  индивидами и подразделениями; разработка соответствующего набора стимулов для  привлечения и удержания персонала, а также для обеспечения его приверженности общей цели.

Однако в последние  десятилетия деятельность государственного управления и, соответственно, их систем управления претерпели существенные и основополагающие изменения. Реальная картина управленческой деятельности, характерная сегодня для функционирования государственной управлений, принципиальным образом отличается во многих случаях от классической концепции А. Файоля.

Вместе с тем неполное соответствие классических базовых  положений по отношению к современным  практическим реалиям ведет к  отставанию и отрыву теории от практики, препятствует попыткам адекватного  описания особенностей и сложностей протекающих управленческих процессов  и создает трудности в практической деятельности менеджеров.

Таким образом, несмотря на свою важность, актуальность и востребованность функциональной картины современного управления базируется на устаревших представлениях и при этом изучается  крайне недостаточно, что обуславливает  необходимость дальнейшего развития и совершенствования концепций  функционального менеджмента. Неопределенность в отношении функций менеджмента  характерна сегодня не только для  их трактовки, понимания и смыслового содержания в не меньшей мере она  присуща и составу данных функций. Анализ многочисленных изданий позволяет  судить о наличии разнообразных  авторских мнений по поводу качественного  и количественного состава, наименования и классификации функций управления, что, в свою очередь, требует более  подробного их исследования.

С целью анализа и обобщения  различных точек зрения относительно функционального состава в рамках проведенного нами исследования путем  изучения широкого круга литературных источников было определено около 30 категорий, рассматриваемых различными авторами в качестве управленческих функций. Матричный анализ, позволил выявить  обобщенное мнение более 40 авторов  относительно наиболее употребляемых в менеджменте функций, а также их количественного состава.

Как показали результаты, отсутствие единства мнений характерно как для  отечественных, так и для зарубежных авторов, причем каких-либо принципиальных различий в подходах отечественных  авторов по отношению к зарубежным выявить не удалось. Более заметные отличия можно увидеть при сравнении работ современных авторов и авторов более раннего (классического) периода (примерно до 1960 г. по зарубежным авторам и до 1985 г. по отечественным авторам).

В частности, со временем значительно  снизилось упоминание таких функций, как руководство и управление персоналом, и появились новые  функции маркетинга, коммуникаций, управленческих решений и др. Эти  изменения обусловлены усилившимся  влиянием внешней среды на деятельность организации, а также эволюцией  самой управленческой деятельности. С нынешних позиций, например, функция "управления персоналом" в силу своей значимости намного переросла  границы традиционной функции и  является важнейшей системной областью ("мегафункцией") менеджмента, содержащей собственные методы, принципы и функции. При этом изменения затронули  и внутреннее качественное содержание, в силу чего многие авторы говорят  сегодня уже не об "управлении персоналом", а об "управлении человеческими ресурсами". Значительная трансформация произошла и с  функцией "руководство", которая, по мнению зарубежных специалистов, "вытеснена" более новым и емким понятием "лидерство", хотя единства мнений по поводу отнесения лидерства к  разряду управленческих функций  в литературе нет. Вместе с тем "вне  конкуренции" и практически без  какой-либо смысловой корректировки  остаются 4 функции с максимальным рейтингом: планирование, организация, мотивация, контроль.

Результаты анализа количественного  состава функциональных версий показывают, что авторами наиболее часто выделяются комплексы из 5, 4 или 7 функций. На наш  взгляд, это объясняется тем, что  в отечественной литературе до сих  пор сохранилось представление  с "дорыночных" времен, когда доминировал  комплекс из 4 функций (планирование, организация, мотивация и контроль). Наличие  версии из 5 функций обусловлено  следованию авторов государственному стандарту СССР (ГОСТ 24525.0-80), который  регламентировал вопросы управления предприятием, включая и управленческие функции. В настоящее время этот стандарт не действует (а нового подобного  стандарта не создано), однако его  содержание, очевидно, находит до сих  пор соответствующее отражение  в управленческой литературе.

Наличие комплексов из 7 функций, по нашему мнению, можно объяснить  попытками авторов усовершенствовать  базовые концепции (включая и  исходную концепцию А. Файоля) за счет добавления к "классическому" составу  из 4-5 функций несколько "своих" с учетом современных требований. Авторы таких версий, по-видимому, стремятся  совместить классические представления  с современными условиями и найти  определенный количественно-содержательный компромисс. Важным обстоятельством  при этом является значительное несовпадение мнений относительно добавляемых функций. Так, прогнозирование и учет, руководство, анализ, нормирование включаются в  состав функций чаще, чем целеполагание, маркетинг, инновации, активация, коммуникация, постановка задачи и бюджетирование.