Государственное и муниципальное управление

    Следует отметить, что именно функции Президента, установленные в ч. 2 ст. 80, предопределяют приоритеты в реализации Президентом его прав. 

Выборы  президента РФ, его  полномочия.

    Конституция устанавливает, что Президент Российской Федерации избирается на четыре года.

    Предъявляемые к кандидату в Президенты требования изложены в ч. 2 и 3 ст. 81. Президентом может быть избран только гражданин Российской Федерации, достигший 35 лет (заметим, что для избрания в Государственную Думу достаточно достижения 21 года). Очевидно, что на этот пост должен быть избран человек, имеющий достаточный жизненный опыт, деятельность которого может быть оценена избирателями. Вместе с тем 35-летний возраст позволяет избрать на президентский пост, требующий энергичной деятельности, человека достаточно молодого. Такой же возраст установлен для избрания Президента в США. В ФРГ кандидат в Президенты должен быть не моложе 40 лет, а в Италии - 50 лет.

    Конституцией  установлено также требование постоянного  проживания кандидата в Президенты в Российской Федерации не менее 10 лет. Этот срок признается необходимым  и вместе с тем достаточным  для того, чтобы кандидат в Президенты не только в полной мере обладал  знаниями и практическим опытом, но и понимал специфику условий  жизни в нашей стране.

     Российская  Конституция, в отличие, например, от Конституции США, не выдвигает требования, чтобы кандидат на пост Президента был гражданином Российской Федерации  по рождению. Это объясняется, как  представляется, следующим образом: во-первых, все граждане Российской Федерации независимо от обстоятельств, приобретения гражданства обладают равными правами, и, во-вторых, во время существования Советского Союза миграция населения не оказывала никакого влияния на права гражданина и была массовым явлением.

    Порядок избрания Президента Российской Федерации  закреплен в п. 1 и 4 ст. 81 Конституции. В п. 1 установлено, что Президент  избирается на основе всеобщего равного  и прямого избирательного права  при тайном голосовании. Это означает, во-первых, что в избрании Президента могут участвовать все граждане Российской Федерации, за исключением, как это установлено в п. 3 ст. 32 Конституции, признанных судом недееспособными, а также содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда.

    Таким образом, можно сказать, что Президент  избирается таким же избирательным  корпусом, как Федеральное Собрание. Это обстоятельство существенно  для определения самостоятельности  власти главы государства, поскольку  в тех странах, где Президент  избирается парламентом (ФРГ, Швейцария  и Италия, в последней в выборах  Президента участвуют и представители  областей), Президент всегда оказывается  в какой-то мере зависимым от избравшего его органа.

    Как следует из изложенного выше, Конституция  четко устанавливает некоторые  принципы избрания Президента Российской Федерации. Все иные положения в  соответствии с п. 4 ст. 81 Конституции  должны определяться федеральным законом. Этот закон еще не принят.

    В Конституции содержится положение  о том, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд. Ограничение максимального  срока пребывания одного лица на посту Президента нередко рассматривается как гарантия против установления власти одного лица на продолжительный срок, т. е. личной диктатуры. Но есть целый ряд стран, в которых подобные ограничения не установлены. Так, не ограничена возможность переизбрания Президента во Франции и Италии.

     Еще одним  требованием к должности Президента, не зафиксированным в данной главе  Конституции, но вытекающим из общих  требований к системе государственных  органов, самой логики президентства, является несовместимость этой должности  с иной государственной либо коммерческой деятельностью. Это ограничение  касается и уже избранного Президента.

    В Конституции определяется, что при  вступлении в должность Президент  Российской Федерации приносит народу присягу, т. е. официальное и торжественное  обещание исполнять обязанности, связанные  с осуществлением им своих конституционных  полномочий.

    Президент клянется уважать Конституцию и  охранять права и свободы человека и гражданина, защищать суверенитет  и независимость, безопасность и  целостность государства.

    Высокое значение присяги подчеркивается тем, что она, как указано в самом  тексте Конституции, приносится народу и принимается Президентом в  торжественной обстановке в присутствии  членов Совета Федерации, депутатов  Государственной Думы и судей  Конституционного Суда.

    Юридическое значение присяги Президента состоит  в том, что с момента ее принесения вновь избранный Президент приступает к исполнению своих полномочий. С  этого же момента заканчиваются  полномочия прежнего Президента.

                       Конституционный статус Президента РФ

  В правовом государстве статус главы государства максимально точно определяется конституцией и принимаемыми на ее основе законами. Это необходимо для того, чтобы лицо, занимающее высшее положение в государстве, имело ясные права и обязанности и не могло, выходя за установленные пределы, своими действиями порождать угрозу конституционным правам и свободам граждан. Устойчивость конституционного строя, гражданский мир и реальность свободы народа в решающей степени зависят от баланса и гармонии между поведением главы государства и других органов власти.

   Конституционный статус реализуется в нормах конституции, определяющих функции и полномочия главы государства. Эти два понятия  очень близки друг другу, но не тождественны. Под функциями понимаются наиболее важные общие обязанности главы  государства, вытекающие из его положения  в системе органов государственной  власти. Полномочия же вытекают из функций  и состоят из конкретных прав и  обязанностей главы государства  по вопросам, отнесенным к его компетенции. В той мере, в какой функции  и полномочия присущи исключительно  главе государства (т. е. не делятся  с парламентом, правительством или  судебными органами), они называются прерогативами главы государства (например, предлагать парламенту кандидатуру  на пост главы правительства или  присваивать высшие воинские звания и т. д.).

  Функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы государства  всегда есть не раскрытые в конституции  полномочия, которые выявляются в  экстраординарных непредвиденных условиях, получая де-факто признание парламента или опираясь на судебное толкование конституции.

  В советский период в России фактически отсутствовал пост главы государства. Формально эту роль выполнял коллегиальный  орган - Президиум Верховного Совета РСФСР во главе с его Председателем. Будучи наделенным по Конституции значительными  формальными полномочиями, этот орган  играл отнюдь не самостоятельную  роль в жизни страны, оставаясь  придатком партийного аппарата, Председатель и секретарь подписывали правовые акты без коллегиального рассмотрения.

   Пост Президента был учрежден в Российской Федерации  общенародным референдумом в апреле 1991 г., и в том же году (12 июня) на этот пост всенародным голосованием был избран Борис Николаевич Ельцин. Конституция РФ, принятая в 1993 г., установила, что полномочия первого Президента продолжаются до истечения срока, на который он был избран (т. е. до 12 июня 1996 г.). Однако с декабря 1993 г. положение, функции и полномочия Президента Б. Н. Ельцина определяются уже новой  Конституцией.

  По  Конституции РФ 1993 г. Президент является главой государства. В прежней Конституции  его функция была определена через  термины «высшее должностное  лицо» и «глава исполнительной власти». Изменение конституционной формулы  не означает сужения функции Президента РФ или его «отлучения» от исполнительной власти. Термин «глава государства» более  точно отражает и то и другое, но не свидетельствует о появлении  четвертой, основной ветви власти. Когда, тем не менее, употребляют термин «президентская власть», то это может  означать только особый статус Президента в системе трех властей, наличие  у него некоторых собственных  полномочий и комплексный характер его разнообразных прав и обязанностей во взаимодействии с двумя другими  властями, но в основном - с исполнительной властью.

  Совершенно  не основательны, поэтому расхожие упреки некоторых политических деятелей в смене конституционной формулы как стремлении наделить Президента РФ некими «диктаторскими полномочиями». Опыт четырех десятилетий аналогичного положения Президента во Франции убедительно свидетельствует, что в правовом государстве никакой неизбежности перерастания сильной президентской власти в диктатуру не существует. То же подтверждается и опытом первого президентства в Российской Федерации.

   Характеризуя  конституционный статус Президента, необходимо помнить важную особенность  его положения как главы федеративного  государства. Он выполняет функцию  «президента всех россиян» независимо от того, как проголосовало большинство  избирателей в том или ином регионе. Федеральное Собрание представляет многонациональный народ России в лице своих избирателей, т. е. население  избирательных округов и регионов, и отсюда неизбежность известной  несогласованности выражаемых депутатами парламента интересов. Но Президент  РФ, получая свой мандат на прямых всеобщих выборах, представляет совокупные, т. е. общие, интересы всего народа и всей России. Вот почему неправомерны какие-либо его действия в интересах одних  регионов при безразличии к другим. Президент РФ как глава федеративного  государства вправе контролировать президентов республик и глав администраций других субъектов  РФ. Он также вне интересов отдельных  политических партий или каких-либо общественных объединений, это своеобразный правозащитник и «лобби» всего  народа. Взаимодействие Президента и  парламента должно обеспечить единство общегосударственных и региональных интересов.

  Как и в других государствах, Президент  РФ обладает неприкосновенностью. Это  означает, что до отставки Президента против него нельзя возбудить уголовное  дело, принудительно доставить его  в суд в качестве свидетеля  и т. д. Со временем, вероятно, будет  решен вопрос о его иммунитете отношении гражданских исков. В  статус Президента РФ также входит право на штандарт (флаг), оригинал которого находится в его служебном  кабинете, а дубликат поднимается  над резиденцией Президента, как в столице, так и над другими резиденциями Президента во время его пребывания в них. Следует отметить, что в отличие от предыдущей Конституции нынешняя Конституция РФ не предусматривает пост вице-президента. В президентских республиках этот пост иногда существует (США), а иногда его нет (Франция). В Российской Федерации упразднение поста вице-президента в 1992 г. явилось следствием политической борьбы. Это, однако, взвалило на плечи Президента РФ многие, особенно представительские, функции, которые в других странах выполняет вице-президент.

               Основные функции Президента Российской Федерации

  Основные  функции Президента РФ как главы  государства определены в ст. 80 Конституции  РФ, согласно которой он:

  1.         Является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина;

  2.         В установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;

  3.         В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;

  4.         Представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

  Первая  из основных функций Президента РФ - быть гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В силу этого он, прежде всего, должен обеспечить положение, при котором все органы государства выполняют свои конституционные обязанности, не выходя за пределы своей компетенции. Для этого он должен обращаться к любому федеральному органу власти и органу власти субъекта РФ с предложением привести свои акты или действия в соответствие с Конституцией РФ. Президент является гарантом Конституции РФ, а не конституций субъектов РФ, но поскольку последние должны соответствовать федеральной Конституции, то функцию Президента РФ следует понимать как гарантию всей системы конституционной законности в стране. Президент не может оставаться безучастным, если хоть один орган государства нарушает или не соблюдает Конституцию РФ, а тем более, когда при этом ущемляются или нарушаются права и свободы каких-либо групп населения. Президент не только вправе, но просто обязан принять меры вплоть до применения самого широкого принуждения на законной основе, если на территории государства действуют организованные преступные банды или незаконные вооруженные формирования, от которых исходит прямая и реальная угроза территориальной целостности, безопасности государства и правам человека в мирное время. Функция гаранта требует от Президента постоянной заботы об эффективности судебной системы и осуществления очень многих других акций, прямо не сформулированных в его полномочиях, - естественно, не вторгаясь в прерогативы парламента. Функция гаранта Конституции предполагает широкое право Президента действовать по своему усмотрению, исходя не только из буквы, но и духа Конституции и законов, восполняя пробелы в правовой системе и реагируя на непредвиденные Конституцией жизненные ситуации. Дискреционная" власть, неизбежная в любом государстве, не является сама по себе нарушением демократии и не чужда правовому государству, если, конечно, действия главы государства не ведут к репрессиям и широким нарушениям прав человека, не взрывают механизм общественного согласия и не приводят к массовому неповиновению властям. Дискреция не перечеркивает конституционного права граждан на судебное обжалование действий Президента. Как гарант прав и свобод граждан Президент обязан разрабатывать и предлагать законы, а в случае их отсутствия и впредь до принятия федеральных законов принимать указы в защиту прав и свобод отдельных категорий граждан (пенсионеров, военнослужащих и др.), по борьбе с организованной преступностью и т. д.