Управление государственным и муниципальным долгом

   2.    Виды управления государственным и муниципальным долгом.

   3.    Показатели эффективности управления долгом.

   4.    Приемы и методы управления государственным долгом

   5.    Общие направления стратегии Российской Федерации в области государственного долга на период до 2008 года.

   Одновременно  государственный долг выступает  в качестве объекта управления. Субъектом в этом случае выступает государство. При этом государство определяет все необходимые правила формирования и обслуживания государственного долга:

   ·   соотношение между различными видами долговой деятельности (государственные заимствования, кредиты, гарантии);

   ·   структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности;

   ·   механизм построения конкретных государственных займов, кредитов и гарантий;

   ·   порядок выпуска и обращения государственных займов;

   ·   порядок предоставления и возврата государственных кредитов;

   ·   порядок предоставления государственных гарантий и выполнения финансовых обязательств по ним;

   ·   другие необходимые практические аспекты функционирования государственного долга.

   В этой связи принято говорить об управлении государственным долгом. Под управлением  государственным долгом понимается совокупность мер по регулированию  объема и структуры долга, определению условий и осуществлению новых заимствований, изменению условий уже выпущенных займов, погашению и обслуживанию долга, регулированию рынка государственных заимствований, определению условий и предоставлению государственных кредитов и государственных гарантий и контролю за их целевым использованием.

   Бюджетный кодекс РФ не дает законодательного толкования понятия «управление долгом». Статья 101 лишь определяет органы власти, полномочные  осуществлять такую деятельность. Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации. Управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Управление муниципальным долгом осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления. В статьях 102 – 114 более подробно изложены вопросы, касающиеся управления и обслуживания государственного и муниципального долга РФ, как то:

   ·     ответственность по долговым обязательствам (ст. 102);

   ·     право государственных внешних заимствований (ст. 103, 104);

   ·     реструктуризация долга (ст. 105);

   ·     предельные объемы государственного и муниципального долга и предельные объемы государственных и муниципальных заимствований (ст. 106, 107);

   ·     создание и изменение программ внешних и внутренних заимствований РФ (ст. 108–110);

   ·     предельные объемы расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга (ст. 111–113);

   ·     эмиссия государственных и муниципальных ценных бумаг (ст. 114).

   В процессе управления государственным  долгом решаются следующие задачи:

   ·    удержание величины внутреннего и внешнего государственного долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны, выполнение органами власти взятых на себя долговых обязательств без значительного ущерба финансированию программ социально-экономического развития;

   ·    минимизация стоимости долга на основе удлинения срока заимствований и снижения доходности государственных ценных бумаг, перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;

   · сохранение у российского государства репутации первоклассного заемщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;

   · поддержание стабильности и предсказуемости рынка государственного долга;

   · достижение эффективного и целевого использования заимствованных средств, государственных кредитов и гарантированных займов;

   · обеспечение своевременного возврата государственных кредитов и уплаты процентов по ним;

   · диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;

   · координация действий федеральных органов, органов субъектов Федерации и местного самоуправления на рынке государственных долговых обязательств.

   Прежде  всего, ежегодно в законе о федеральном  бюджете Федеральное Собрание и  Президент РФ устанавливают:

   ·     предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долгов;

   ·     источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая доходы от эмиссии государственных ценных бумаг;

   ·     предельный размер внешних заимствований;

   ·     предельные размеры государственных кредитов иностранным государствам и государствам – участникам СНГ;

   ·     направления использования, условия предоставления и предельные размеры бюджетных кредитов (ссуд) юридическим лицам и субъектам РФ;

   ·     верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий.

   При этом руководствуются Бюджетным  кодексом, где определено, что:

   1. Предельный объем государственных  внешних заимствований Российской  Федерации не должен превышать  годовой объем платежей по  обслуживанию и погашению государственного  внешнего долга Российской Федерации

   2. Предельный объем государственного  долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации

   Кроме того, по представлению Правительства  РФ Государственная Дума утверждает программу государственных внешних заимствований и предоставляемых Россией государственных кредитов и программу предоставления гарантий Правительства РФ.

   Президент РФ и Правительство РФ разрабатывают  и утверждают социально-экономические  программы, которые напрямую могут затрагивать различные аспекты развития государственного долга.

   Оперативное управление государственным долгом осуществляют Правительство РФ и его специальный орган – Министерство финансов РФ, а также Центральный банк РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина РФ. Эти органы определяют

   ·     генеральные условия выпуска отдельных займов;

   ·     порядок эмиссии и обращения долговых обязательств;

   ·     время выпуска очередного займа и условия его функционирования;

   ·     организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг;

   ·     организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств;

   ·     организуют и осуществляют выдачу государственных (бюджетных) кредитов и государственных гарантий;

   ·     осуществляют контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным долгом.

   Аналогичные вопросы в рамках своей компетенции  решают законодательные и исполнительные органы субъектов РФ. При этом они  исходят из норм заложенных в федеральном законодательстве.

   Обслуживание  и погашение государственного внутреннего  долга осуществляет Центральный  банк РФ. Банк проводит свою работу на основе специальных соглашений с  Минфином РФ. Обслуживание государственного долга субъекта РФ осуществляется в соответствии с федеральным и региональным законодательством. Вопросы обслуживания внутреннего долга освещены в статье 119 Бюджетного кодекса.

   Структура государственного внутреннего долга, выраженного в ценных бумагах, по срокам погашения на 1 ноября 2004 года (в млрд руб.) представлена в табл. 10.1.

Таблица 10.1

Структура государственного внутреннего  долга РФ, выраженного  
в ценных бумагах, по срокам погашения 
на 1 ноября 2004 года

   в млрд руб.

   Обслуживание  и погашение государственного внешнего долга осуществляет Внешэкономбанк. Банк работает на основе специальных соглашений с Минфином РФ. График расходов по обслуживанию и погашению внешнего долга, определенный в 2000 году, представлен в табл. 10.2

   В период с 2001 г. по 2008 г. расходы России на погашение и обслуживание внешнего долга будут составлять ежегодно $14 – $18 млрд При этом основная часть выплат будет приходиться на новый российский долг (еврооблигации и платежи международным финансовым организациям, – $8–10 млрд ежегодно), а эти долги нельзя реструктурировать.

Таблица 10.2

График  платежей по обслуживанию и погашению  
внешнего долга РФ

млрд  дол.

   В ближайшие 6 лет (2004–2010 гг.) России предстоит  выплатить более $100 млрд. В результате будет погашено примерно 40% суммы  основного долга, т.е. $50 млрд, примерно такую же сумму составят платежи  по обслуживанию внешнего долга.

   Такие высокие процентные платежи по кредитам характеризуют те невыгодные для России условия, на которых эти кредиты предоставлялись – до 15% годовых в валюте. Сегодня кредиты предоставляются России под 9–10% годовых в валюте, хотя для других стран Большой Восьмерки ставки кредитования составляют 3–5%.

   Кризисный период усугубляется еще и тем, что  в нем присутствуют так называемые «пики» платежей, приходящиеся на 2003, 2005, 2008 годы (рис. 10.1).

Рис. 10.1. График погашения и обслуживания государственного долга  
РФ на 2004–2015 гг.

   На 2003 год приходился первый пик платежей по внешнему долгу. Начиная с 2000 года, в российской и зарубежной прессе много обсуждался вопрос о возможности выплат в 2003 году в запланированных объемах. Для того чтобы решить проблему 2003 года, Правительство РФ начало досрочное погашение кредитов, а также в соответствии с законодательством был образован финансовый резерв. Превышение доходов над расходами в 2002 году в сумме 68 566,6 млн рублей было направлено на погашение государственного долга Российской Федерации и в сумме 109 765,3 млн рублей на образование финансового резерва. Источником образования финансового резерва явились свободные остатки средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2002 года.

   Итак, Россия с первым «пиком» справилась. Выплаты в 2003 году составили $17,5 млрд. Это примерно 30% от расходов федерального бюджета, в других сравнениях это – 7% годового ВВП России, – 25% национальных сбережений на начало 2003 года. Министерство финансов экономию по выплатам (по сравнению с 19,72 млрд долл. по графику) связывает с тем, что не был осуществлен планировавшийся обмен коммерческой задолженности бывшего СССР, а также задолженности бывшего СССР перед Международным инвестиционным банком и Международным банком экономического сотрудничества на еврооблигации Российской Федерации (он осуществлен только в марте 2004 года) и, безусловно, более высоким фактическим курсом рубля к доллару. В материалах Минфина отмечается, что «заложенные в бюджете платежи по внешнему долгу оказались значительно больше реальных сумм в связи с изменением курсов валют».

   В соответствии с законом о федеральном  бюджете на 2004 год, объем платежей по внешнему долгу РФ в этом году составит 503,63 млрд рублей. В том числе в счет погашения долга планируется перечислить 280,44 млрд рублей, в счет выплаты процентов – 223,19 млрд рублей. Таким образом, по прогнозу Минфина РФ, внешний долг РФ сократится до $107,4 млрд на 1 января 2006 г. по сравнению с $113,7 млрд на 1 января 2005 г. Большую роль в сокращении внешнего долга должны будут сыграть средства Стабилизационного фонда. Объем выплат в счет погашения внешнего долга РФ в 2005 г. планируется на уровне $11,5 млрд.

   В целом, можно рассматривать ситуацию, сложившуюся с государственной  внешней задолженностью России, как  «кризис десятилетия», хотя благодаря  падению курса доллара и росту  цен на нефть Россия пока успешно  с этим кризисом справляется.

   Размер  ежегодных поступлений чистой выручки  от реализации государственных заимствований  является абсолютным показателем и  характеризует масштабы мобилизации  ресурсов для финансирования дефицита бюджета.

В = П – Р,

   где   П – поступления по системе государственных заимствований

   Р – расходы по системе государственного долга

   Исходя  из этой величины, эффективность управления государственным долгом (Э) можно  рассчитать по следующей формуле:

Э = (П–Р)/Р · 100%.

   Так например, эффективность управления внутренним долгом по уточненной бюджетной  росписи за 9 месяцев 2004 года.

   П = 200,098 млрд руб.

   Р = 102,154 млрд руб.

   Э = 95,88%

   По  внешнему государственному долгу определяется коэффициент его обслуживания. Он представляет собой отношение всех платежей по внешней задолженности к валютным поступлениям страны от экспорта товаров и услуг, выраженное в процентах

К_{обслуживания} = ∑_{платежей} / ∑_{поступлений} · 100%

   За 2003 год коэффициент обслуживания составил:

   ∑_{платежей} = 17,5 млрд дол.

   ∑_{поступлений} = 135,4 млрд дол.

   К_{обслуживания} = 12,92%

   Безопасным  уровнем обслуживания внешнего государственного долга принято считать значение коэффициента до 25%.

   Таким образом, на основании приведенных  расчетов можно сделать вывод о том, в 2003–2004 годах управление как внутренним, так и внешним долгом РФ велось достаточно эффективно.

   Россия  зачастую в вопросах управления своими долгами идет собственным путем. Решение российского правительства от 17 августа 1998 г. о временном замораживании рынка внутренних долговых обязательств и их последующей реструктуризации было беспрецедентным в новейшей экономической истории. Эксперты так и не смогли найти аналога дефолта по внутреннему долгу. Следствием подобного шага стал системный финансовый кризис, выразившийся в росте темпов инфляции и девальвации, катастрофическом снижении уровня жизни населения, фактической изоляции России на рынке мирового капитала.

   Дефолт по долговым инструментам, номинированным в национальной валюте, может быть объяснен лишь как следствие политически ошибочных решений.

   Однако, проблема национальных долгов – не специфическая проблема России. В настоящее время около 200 стран мира втянуты в систему международного внешнего финансирования. Их суммарный долг как заемщиков внешних ресурсов составляет более 3 трлн дол. Из них – около 700 млрд. долл. приходится на США. Крупным должником являются Германия и другие развитые страны. Однако проблемных должников среди них в принципе нет. Большинство же стран-должников относится в настоящее время к проблемным, то есть имеющим просроченные долги, нуждающихся в их реструктуризации, а в ряде случае и в списании. Это в основном развивающиеся страны и страны с переходной экономикой.

   Из  общей суммы мирового долга 2/3 являются проблемными, а это означает, что  внешнее финансирование, будучи органической составляющей мировой экономики, насыщено сложностями, неурегулирование которых  чревато серьезными негативными  последствиями для международных хозяйственных отношений в целом.

   Система международного внешнего финансирования относится к самоорганизующимся и саморегулирующимся. Однако с несовершенством  саморегулирования рыночных систем человечество столкнулось достаточно давно, убедившись в необходимости целенаправленного воздействия на них для предотвращения кризисных ситуаций.

   Впервые свои изъяны международная система  внешнего финансирования крупномасштабно  показала в начале 80-х годов, когда  вслед за Мексикой дефолт по внешним долгам объявили почти одновременно несколько десятков развивающихся стран. Кризис разразился настолько неожиданно, что его масштабы и последствия для всей мировой финансовой системы были оценены далеко не сразу. В частности, возникшую ситуацию назвали кризисом внешней задолженности развивающихся стран. Вскоре, однако, стало очевидно, что произошедшее затрагивает всю мировую финансовую систему, содержит в себе реальную угрозу для ее стабильности и целостности.

   С кризисом такого рода мировая финансовая система столкнулась впервые. Он не имел аналога, поэтому, соответственно, не было никаких особых средств и известных радикальных мер, которые можно было бы сразу и широкомасштабно включить в противодействие кризисной ситуации. Первыми для выхода из кризиса были задействованы уже известные традиционные средства воздействия на должников, которые ранее использовались по отношению к отдельным странам, нарушавшим в той или иной степени кредитные отношения. В частности, со стороны кредиторов были использованы методы прямого экономического давления на заемщиков.

   В 1983 г. Министерство финансов США поставило  вопрос о введении экономических  санкций по отношению к должникам. Был опубликован список американских товаров, которые могли стать  дефицитными в этих странах, если они не будут соблюдать сроки по погашению долгов. Вскоре, однако, стало очевидной абсолютная бесперспективность такого подхода.

   По  мере развития современной системы  внешнего финансирования всё более  становилось очевидным, что необходимо создание адекватных механизмов управления происходящими в ней процессами. В период с середины 80-х до начала 90-х годов были разработаны многочисленные проекты, программы и планы по урегулированию кризиса внешней задолженности, начиная от «плана Бейкера», предусматривающего продолжение финансирования долга без какого-либо пересмотра или изменения условий кредитования, до «плана Брейди», авторы которого подчеркивали необходимость списания большей части долга.

   При всем разнообразии предполагаемых путей  очевидна двуединая направленность предпринимаемых усилий:

   ·    изыскание новых форм возврата долгов,

   ·    оснащение международной системы внешнего финансирования такими формами и условиями предоставления кредитов, которые позволили бы ей функционировать в ситуации, когда большинство стран-заемщиков оказались неспособными оплачивать ранее взятые кредиты или же просто обслуживать свой международный долг

   В рамках первого направления были разработаны и широко применяются  невиданные ранее формы отношений  между кредиторами и заемщиками, в числе которых выкуп долга странами-заемщиками по цене ниже (часто многократно) номинала долговых обязательств, обмен долгов на акции предприятий этих стран (капитализация долга), а также списание. Существуют и другие формы конвертациивнешнего долга.

   Широкое распространение получили также  различные формы реструктуризации внешнего долга для развивающихся и транзитных стран: увеличение сроков возврата кредитов, уменьшение величины процентов и др. Процедура реструктуризации, в различных ее формах, позволила ряду стран разрешить проблему непомерного обслуживания государственного долга, добиться доверия инвесторов и, соответственно, достичь финансовой стабилизации и обеспечить условия для дальнейшего притока на внутренний рынок иностранных инвестиций.

   Согласно ст. 105 БК РФ под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. В сфере внешних заимствований под реструктуризацией понимается изменение графика погашения основного долга и уплаты процентов по нему.

   В мировой практике известны четыре основных схемы реструктуризации суверенного  долга

   Самым распространенным способом проведения подобных сделок является так называемый «план Брейди» (по имени главы казначейства США, впервые выступившего с такой инициативой в 1989 г.). Основание же для реализации этой схемы в той или иной стране – согласование правительством этого государства программы экономических действий с МВФ (обычно она носит название Structural Adjustment Program).

   Модель  экономического развития, предлагаемая МВФ развивающимся и транзитным странам, означает их переход к рыночной экономике. Она имеет достаточно целостный и законченный вид, включая:

   ·   тактические и стратегические цели (содействие выходу этих стран из кризиса и проведению в них системной трансформации, то есть переходу в принципиально новую социально-политическую систему);

   ·   структурные механизмы (либерализация экономики этих стран, приватизация и финансовая стабилизация);

   ·   средства, обеспечивающие реализацию основных целей (модернизированная система внешнего финансирования);

   ·   научно-теоретическое обеспечение (монетаристская концепция развития рыночной экономики).

   Модель включает серию программ, которые объединены в две большие группы: адаптационные и стабилизационные. Предназначение адаптационных программ – приспособление хозяйств стран-заемщиков к основным тенденциям и формам функционирования мирового хозяйства. Данные программы предполагают и внутреннюю адаптацию, то есть приспособление всей хозяйственной системы этих стран к рыночным условиям. Стабилизационные программы направлены на создание в странах-заемщиках условий, обеспечивающих переход к экономическому росту. Соответственно, предоставляемые для реализации этих программ кредиты имеют строго целевое назначение. Адаптационные программы, включенные в модель МВФ, предполагают проведение в странах-дебиторах масштабной либерализации их хозяйственной системы. В отношении внутренней экономики это означает:

   ·     снятие контроля государства над внутренними ценами;

   ·     прекращение государственного регулирования процентных ставок и перевод их на рыночное регулирование;

   ·     проведение девальвации национальной валюты и т.д.

   Либерализация отношений с внешней экономической  средой также предполагает принципиальные изменения, в числе которых курс «открытых дверей» для иностранных  инвестиций, снятие монополии государства во внешней торговле.

   Одновременно  с либерализацией экономических  отношений адаптационные программы  включают проведение приватизации, практически  полный демонтаж государственного сектора. Реформирование государственной собственности  происходит не только в форме приватизации. Реализуется более широкий спектр форм разгосударствления собственности: передача бывших госпредприятий в аренду национальным и иностранным предпринимателям, введение системы управления по контрактам, а также ликвидация убыточных предприятий.

   Стабилизационные  программы включают мероприятия, направленные на остановку кризисных процессов  в экономике развивающихся и  транзитных стран и, в первую очередь, на обеспечение финансовой стабилизации. Достижение такого состояния необходимо государству, чтобы в относительно спокойной экономической ситуации руководство страны изыскало возможность для начала внутреннего инвестиционного процесса, как основы для подъема национального хозяйства. Критериями установления в стране-дебиторе состояния финансовой стабилизации являются следующие:

   1.   годовая инфляция не более 33-34%;

   2.   устойчивый курс национальной валюты;

   3.   золотовалютные резервы на уровне не менее 25% годового импорта.

   В общих чертах «план Брейди» выглядит следующим образом. Правительство страны, намеревающейся реструктурировать свой национальный долг, достигает определенных договоренностей с МВФ и разрабатывает совместно с фондом программу структурной перестройки экономики, включающую в себя предоставление стране новых кредитных ресурсов. После того как эта программа начинает успешно претворяться в жизнь, инвесторам предлагается обменять имеющиеся у них кратко- и среднесрочные долговые обязательства на долгосрочные ценные бумаги, номинированные обычно в валюте одного из государств «большой семерки». При этом происходит частичное списание долга (от 20 до 50%). Следует отметить, что мировое сообщество располагает достаточно мощными рычагами давления на инвесторов, сомневающихся в целесообразности подобной сделки. Так, например, в США имелись прецеденты, когда убытки, понесенные американскими компаниями от финансовых операций в странах, реализующих «план Брейди», не уменьшали налогооблагаемую базу, если данная компания не соглашалась на реструктуризацию.

   Кроме того, весьма распространены варианты выпуска Brady bonds с определенными привилегиями. Так, Мексика, Венесуэла и Нигерия (страны, экономики которых весьма существенно зависят от экспорта нефти) при выпуске облигаций прилагали к ним специальные варранты, которые давали право владельцам облигаций получать дополнительный доход в случае роста мировых цен на нефть. Технически это выглядело следующим образом (на примере Мексики): держатель облигаций получал дополнительный доход, пропорциональный разнице между средней экспортной ценой мексиканской нефти в течение купонного периода и «относительной» ценой. «Относительная» же цена определялась как стоимость мексиканской нефти на момент выпуска облигаций (14 долл./барр.), умноженная на инфляционный коэффициент, рассчитываемый МВФ. И если эта разница получалась отрицательной, инвестор не нес никаких убытков.

   Этот  вариант реструктуризации широко применялся в странах Латинской Америки (Аргентине, Бразилии и т.д.), Восточной Европы (Болгарии, Польше), Африки (Нигерии, Марокко). Юго-Восточной Азии (Филиппинах). Некий аналог этой схемы применялся и при реструктуризации долгов бывшего СССР Лондонскому клубу кредиторов.

   В ходе реализации данной программы Всемирным  банком, МВФ и Экспортно-импортным  банком Японии был создан специальный  фонд в 32 млрд. долл. для обеспечения выпуска Brady bonds.

   Несомненно, реализация модели МВФ, в частности, в развивающихся странах, была крупномасштабной. Программу демонтажа государственного сектора уже до 1990 г. реализовали 19 из 40 стран Тропической Африки, программу либерализации экономики – 19. Остальные страны – частично. В разных формах с 1988 по 1993 г. было приватизировано госпредприятий только в странах Латинской Америки на 44,2 млрд долл. Либерализация экономики привела в большинстве стран-дебиторов к резкому нарастанию притока иностранного капитала (особенно в форме прямых инвестиций): до 12% ежегодно. Ежегодные поступления прямых частных иностранных инвестиций за период с 1990 по 1998 г. возросли:

   – в страны Латинской Америки – в 8 раз;

   – в страны Азии и в африканские государства – в 7 раз;

   – Ближнего Востока – в 3,5 раза.

   В результате около 40% общего объема прямых иностранных инвестиций приходится в настоящее время на развивающиеся  страны. Этому способствовали: отмена ограничений на приобретение иностранными гражданами финансовых активов, производственных и других объектов собственности. Коренным образом были либерализированы внешнеторговые отношения. Существенному реформированию был подвергнут финансовый сектор, девальвирована национальная валюта и др. Реализация адаптационных и стабилизационных программ и в целом системы управления внешним долгом в странах-дебиторах имеет положительные результаты. Однако, можно привести лишь крайне немногочисленные примеры того, когда страна, достигнув по модели МВФ состояния финансовой стабилизации, затем перешла в экономический рост. Пример Чили стал уже хрестоматийным.

   Отличие обычной схемы реструктуризации «облигации-облигации» от «плана Брейди» – относительно стабильное состояние экономики страны, предлагающей подобный обмен, а также безупречность кредитной истории инструментов, подлежащих обмену, причем наличие согласованной с МВФ программы экономических действий не является необходимым условием. Примерами применения обычной схемы могут служить предложения российского правительства образца июля 1998 г. об обмене части ГКО/ОФЗ на еврооблигации. К сожалению, руководство России, где финансовая стабилизация наблюдалась в течение двух лет (вплоть до августа 1998 г.), не воспользовалось этой ситуацией для изыскания возможностей роста инвестиционного процесса.

   Итак, налицо два возможных варианта указанной  схемы: обмен долговых обязательств, номинированных в национальной валюте, на облигации, чей номинал выражен  в иностранной валюте (как это  было в России), и обмен одних  «внешних» долгов на другие (как правило, Brady bonds). Цели, преследуемые такими вариантами обмена (помимо «удлинения» долга, которое обычно происходит и в том, и в другом случае), достаточно очевидны. В первом случае это реструктуризация госдолга в пользу «внешней» его части, тем более, что как мы говорили ранее к 1998 году достаточно большая доля ГКО находилась на руках у неризидентов. Во втором случае изменяется структура внешнего долга

   Примером  хорошо организованной реализации схемы  «облигации-акции» может служить  программа реструктуризации государственного долга Аргентины в 1987 г. Тогда  инвесторам было предложено либо использовать средства, замороженные ранее в долгосрочных инвестиционных проектах, под контролем центрального банка, либо принять участие в процессе акционирования предприятий, находившихся в государственной собственности, в рамках процесса первичной приватизации. Впоследствии держателям замороженных долгов была предоставлена и третья возможность использования этих средств: в том случае, если инвестору не удалось принять участие в процессе приватизации, а условия капитализации средств в центральном банке оказались для него неприемлемыми, то он мог приобрести акции уже приватизированных компаний на вторичном рынке.

   В других странах реализация схемы  обмена «облигации-акции» принципиально  не отличалась от описанной выше. Варьируемые  параметры этого процесса:

   ·     набор инструментов, подлежащих реструктуризации (долговые обязательства с различными сроками обращения, номинированные как в национальной, так и в иностранной валюте; депозиты; просроченные займы и т.д.)

   ·     форма обмена (непосредственное участие инвесторов в аукционах, создание специализированных инвестиционных фондов и т.д.)

   ·     условия репатриации прибыли (сроки запрета на репатриацию прибыли, возможность получения дивидендов)

   ·     объекты потенциального инвестирования (запрет на приобретение акций предприятий той или иной отрасли).

   Наиболее  активно разновидности схемы «облигации-акции» применялись на первом этапе приватизации, когда большинство предприятий находились в государственной собственности. По мере того как объем неприватизированной собственности сокращался, данная схема отходила на второй план: если во время первого пика реструктуризации госдолга в развивающихся странах в 1990 г. на долю этих операций пришлось порядка 30% от общей суммы сделок, то в ходе второго пика в 1993–1994 гг. – менее 4%.

   Первый  из них заключается в том, что  регулирующий финансовый орган государства  обращается к держателям ценных бумаг  с предложением о выкупе принадлежащих им облигаций по некоей фиксированной цене, при этом торги этими бумагами на некоторое время приостанавливаются. Как правило, это предложение сопровождает схему реструктуризации долга «облигации-облигации». Примером такого рода операций может служить предложение правительства Аргентины, сделанное им в сентябре 1997 г.

   В 1998 году в России была предложена аналогичная  схема «новации» по ГКО-ОФЗ: Новация – это замена по соглашению сторон первоначальных долговых обязательств новыми с установлением иных условии обслуживания долга и сроков его погашения Для подтверждения новых обязательств выпускались облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФД) со сроками обращения 4 и 5 лет и размером купонного дохода от 10 до 30% годовых («облигация-облигация») и облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) со сроком обращения 3 года и нулевым купонным доходом (т.е. по сути – отложенный фиксированный долг) На 70% суммы новых обязательств выдавались ОФЗ-ФД, на 20% – ОФЗ-ПД, на 10% – денежные средства («выкуп»).

   Второй  вариант представляет собой так  называемые операции монетарных властей  на открытом рынке, когда регулирующие органы, пользуясь благоприятной  рыночной ситуацией, покупают на вторичном  рынке облигации. При этом они могут как фактически осуществлять их досрочное погашение, так и использовать их в дальнейшем с целью получения торговой прибыли. Однако эта практика не приветствуется международными кредиторами государств, особенно если она применяется в отношении долговых обязательств, номинированных в иностранной валюте, в связи с тем, что получаемые страной кредиты, как правило, ориентированы на поддержку реального сектора экономики, а не на проведение интервенций на рынке госдолга. В целом подобные операции, по мнению многих экспертов, нивелируют саму идею выпуска долговых обязательств и часто свидетельствуют о непродуманной экономической политике государства. Вместе с тем полностью отрицать необходимость такого рода методов регулирования рынка государственного долга также нельзя.

   Современная международная финансовая система построена на принципе ссудного капитала. Странам с высоко развитой и стабильной экономикой деньги дают охотно под небольшой процент, в то же время развивающиеся и бедные страны занимают под очень высокие проценты. Такие страны попадают в долговую яму, из которой им самостоятельно уже не выбраться. В мире существует около 30 стран, долги которых слишком велики по сравнению с ВВП этих стран или по сравнению с их бюджетными расходами. В числе первых в этом ряду стоят: Никарагуа – 205% от ВВП, Мозамбик – 150%, Эфиопия – 70%. Страны – доноры давно уже согласились в принципе с тем, что облегчение бремени задолженности имеет важнейшее значение. Еще в 1996 г. МВФ и Всемирным банком впервые были предложены инициативы в отношении долгового бремени бедных стран с крупнейшей внешней задолженностью. В ходе саммита «большой восьмерки» в Кельне в июне 1999. было принято решение о списании долгов беднейших стран на сумму 71 млрд долл.

   По  некоторым данным такие страны, как  Лаос, Замбия и Руанда, при наиболее благоприятном стечении обстоятельств смогут в обозримом будущем погасить лишь половину своей внешней задолженности, Эфиопия, Малави, Маврикий, Уганда, Мозамбик и Гвинея-Бисау – лишь треть ее. Поэтому списание части задолженности для них – это и реальная возможность, того, что будут возвращены хоть какие-то деньги.

   Коллективные  организации кредиторов разработали  специальные процедуры для беднейших  стран с наибольшими суммами  внешнего долга. «Неаполитанская» схема  была принята Парижским клубом в  1994 году и предусматривает списание от 50 до 67% всех государственных долгов и значительные пролонгации долговых выплат. «Лионская» (другое название «интегральная») схема позволяет списать до 80% всего долга и была разработана в 1997 году.

   Обе схемы предполагает достаточно жесткие условия отбора претендентов. Существует несколько критериев для указанной процедуры. Так, например, страна-кандидат на списание должна удовлетворять следующим условий:

   ·     ВВП на душу населения не превышает 500 дол. США в год;

   ·     отношение приведенной стоимости долга к ежегодному объему экспорта превышает 350%.

   Кроме того, в течение трех лет программа  экономического развития таких стран  должна быть согласована с МВФ  и Парижским клубом. В случае выполнения всех этих условий государство может рассчитывать на списание 67% своей внешней задолженности

   В качестве других критериев рассматривается  возможность использования следующих  показателей:

   ·     приведенная стоимость долга должна превышать 280% от налоговых сборов;

   ·     отношение годового экспорта к ВВП должно превышать 40%;

   ·     отношение налоговых сборов к ВВП – более 20%.

   Дополнительным  условием, позволяющим рассматривать  процедуру списания долга в ускоренном порядке, является ситуация на мировых  товарных рынках. Так, если экономика страны в значительной степени зависит от экспорта двух или трех видов природных ресурсов и при этом их цены достигли исторических минимумов, то это государство может рассчитывать на определенное улучшение условий списания своей задолженности. Действие тех или иных факторов обусловливает вероятность уменьшения долгового бремени вплоть до 80% от его первоначального объема.

   Вместе  с тем процедура списания зачастую сталкивается с определенными препятствиями  со стороны некоторых государств-кредиторов, не преследующих никаких глобальных политических интересов, – к таким странам относятся, например, Нидерланды, Скандинавские страны. Для данных государств основными приоритетом является получение от проведения подобных акций максимальной экономической прибыли. Именно поэтому случай каждого государства досконально изучается, а процесс списания долга идет достаточно медленно.

   Обилие  предлагаемых международными кредиторами  форм «достойного выхода» из сложившейся  кризисной долговой ситуации сделало  списание (прощение) долгов достаточно редким явлением: на него страны-кредиторы идут, главным образом, по политическим мотивам. Достаточно ярким примером, характеризующим как практику применения этого приема международными финансовыми организациями, так и «двойной стандарт» в его применении, может служить списание задолженности Ираку.

   21 ноября 2004 года в Париже страны-члены  Парижского клуба кредиторов, включая  Россию, подписали Многосторонний  протокол («Agreed Minutes») об условиях  урегулирования задолженности Ирака  по кредитам, предоставленным участниками Клуба.

   Объектом  урегулирования является задолженность  по основному долгу, контрактным  и штрафным процентам в общей  сумме 38,9 млрд дол. США, которая включает и российские требования в сумме 3,5 млрд дол. США. Данная сумма рассчитана после применения так называемой первичной скидки в размере 65%, которую Россия обязалась предоставить Ираку в момент присоединения к Клубу в качестве полноправной страны – члена клуба кредиторов. Общая сумма иракского долга России – 8 млрд долл.

   По  итогам переговоров, продолжавшихся свыше  пяти суток, согласована схема, предусматривающая  поэтапное урегулирование задолженности  Ирака, в результате чего общая сумма  долговых обязательств этой страны перед  членами Клуба уменьшится до 7,8 млрд дол. США. На первом этапе (до 1 января 2005 года) кредиторы намерены списать штрафные просроченные проценты, накопленные Ираком за последние 14 лет, в сумме, дающей возможность уменьшить иракский долг сразу на 30%. Россия не участвует в этом этапе, так как оригинальные кредитные соглашения, подписанные между бывшим СССР и Ираком, не предусматривали применение штрафных процентных ставок.

   На  втором этапе (после вступления в  силу программы МВФ) предполагается еще списать 30% общей суммы консолидированной  задолженности. Остаток долга будет реструктурирован на 23 года, включая шестилетний льготный период.

   На  третьем этапе с учетом выполнения Ираком программы МВФ предполагается списать 20%. Таким образом, общий  объем облегчения долгового бремени  Ирака может быть доведен членами Клуба до 80% суммы консолидированной задолженности.

   Для сравнения напомним цифры, характеризующие  государственный долг России и Ирака  на начало 2004 года. Общий долг Ирака – 120 млрд дол. (РФ – 119 млрд дол.), из них треть, 38,9 млрд дол. – долг Парижскому клубу (РФ – 47,8 млрд дол.) По достигнутому соглашению списывается 30 млрд дол., из них фактически 8 млрд дол. – Россией.

   Россия, вступив в Парижский клуб, обязана  выполнять его решения. Задолженность  Ирака перед Россией возникла по кредитам, предоставленным бывшим СССР и связанным с обеспечением, главным образом, военно-технического сотрудничества. С 1990 года, то есть в период действия санкций ООН, Ирак полностью прекратил платежи, а, начиная с 1994 года, – любые контакты на официальном уровне по этому вопросу. Достижение договоренностей с Ираком, по мнению Минфина, позволит осуществить выверку задолженности Ирака по кредитам, предоставленным бывшим СССР более 20 лет назад, согласовать новый график платежей и тем самым перевести этот долг из категории «безнадежный» в «обслуживаемый».

   Однако, не все страны – кредиторы Ирака согласны с такой позицией. Несмотря на непрекращающееся давление со стороны США, а также пример стран-участниц Парижского клуба, два крупнейших арабских кредитора Ирака – Кувейт и Саудовская Аравия, заявили, что переговоры о долге Ирака возможны только тогда, когда в стране появится законно избранное и признанное международным сообществом правительство. Отказ стран Персидского залива списать долги Ираку может иметь далеко идущие последствия. В частности, в резолюции Парижского клуба кредиторов есть положение, согласно которому в случае отказа основных арабских кредиторов списать долги Ираку, страны-участницы оставляют за собой право приостановить исполнение своего решения на неопределенный срок.

   Если  позиция Саудовской Аравии и Кувейта  формально еще может измениться, то Иордания твердо намерена взыскать долги с Ирака. Ираку могут  позволить выплачивать долг в  течение длительного периода  времени, или отчасти реструктурировать  этот долг в инвестиции, которые Ирак должен сделать в Иорданию.

   Ирак  также должен 4 млрд дол. Катару и 3,8 млрд дол. Объединенным Арабским Эмиратам. Обе страны придерживаются тех же позиций, что и Кувейт и Саудовская Аравия.

   Румыния также заявила, что не может позволить себе списать большую часть иракского долга в соответствии с решением Парижского клуба кредиторов. Долг Ирака Румынии, образовавшийся в основном во времена правления румынского коммунистического лидера Николае Чаушеску, составляет 2,5 млрд дол.

   Болгария тоже отказалась списывать иракский долг (1,7 млрд дол.). Болгария не входит в Парижский клуб кредиторов. После обращения президента США Джорджа Буша к странам, не входящим в Парижский клуб с предложением также списать иракские долги правительство Болгарии своей позиции не изменило.

   На  данный момент в числе претендентов на списание долга числятся преимущественно  африканские (Нигер, Чад и т.д.), а  также некоторые латиноамериканские (Никарагуа, Гондурас, Боливия) и азиатские (Вьетнам) страны.

   На  постсоветском пространстве наиболее близки к данной категории Грузия и Таджикистан. Россия же практически по всем критериям в нее не попадает. Напомним, что в результате длительных переговоров в августе 1999 года Правительство РФ подписало окончательное соглашение с Парижским клубом о реструктуризации «советского» долга. В феврале 2000 года была подписана аналогичная договоренность с Лондонским клубом о реструктуризации всего долга бывшего СССР. Этими соглашениями предусматривалось списание примерно трети основной суммы долга и процентов по ней.

   Рефинансирование  применяется для превращения краткосрочной задолженности в задолженность долгосрочную, чем достигается улучшение структуры заимствований. При этом государственный внутренний долг может возрастать за счет привлечения внутренних заимствований для выплаты внешних задолженностей. При невозможности рефинансирования долга на его обслуживание и погашение направляются текущие доходные поступления бюджета.