Государственное и муниципальное управление

   Столь же широко сформулирована в Конституции РФ функция Президента по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной  целостности. Ясно, что и здесь  Президент должен действовать в  пределах своих полномочий, установленных  Конституцией, но и в этом случае не исключаются дискреционные полномочия, без которых цели общей функции  не могут быть достигнуты. Так, только сам Президент и в меру своего разумения должен определить нарушение или угрозу нарушения суверенитета, независимости и государственной целостности и предпринять соответствующие действия, которые могут быть поэтапными, если, конечно, речь не идет о внезапном ядерном нападении или других грубых формах внешней агрессии, когда требуются решительные действия, включая и применение силы. Конституция предусматривает порядок объявления войны, нов наш век, полный непредсказуемых событий, может возникнуть экстраординарная ситуация, требующая от Президента быстрого оперативного и адекватного реагирования. Каждый, кому дороги интересы России, должен признать, что грош цена всей конституционной законности, если Президент не реализует свою конституционную функцию, хотя и сформулированную в весьма общих выражениях, и допустит территориальный распад государства, внешнее вмешательство во внутренние дела или развитие сепаратизма.

  Конституция РФ указывает, что осуществление  этой функции должно проходить в  «установленном Конституцией РФ порядке» (например, путем введения военного или чрезвычайного положения, что  предусмотрено ч. 2 ст. 87 и ст. 56 Конституции  РФ). Но жизнь может преподнести  случаи, в отношении которых порядок  действий Президента прямо Конституцией не предусмотрен. Здесь также Президент  обязан действовать решительно, исходя из собственного понимания своих  обязанностей как гаранта Конституции  или прибегнув к толкованию Конституции  с помощью Конституционного Суда (следует помнить, что в России другие органы государственной власти правом толкования Конституции РФ не обладают).

   Весьма сложной  и ответственной является функция  Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. В отличие от ряда стран (Франция  и др.) Президент РФ не называется в Конституции РФ «арбитром» во взаимоотношениях трех властей, откуда и родилось мнение, будто он стоит «над тремя властями», но по существу Президент РФ и есть арбитр, если основные власти не находят  согласованных решений или порождают  конфликты во взаимоотношениях. Исходя из этой роли, Президент РФ вправе прибегать  к согласительным процедурам и другим мерам преодоления кризисов и  разрешения споров. Эта функция важна  для взаимодействия органов государственной  власти как на федеральном уровне, так и на уровне отношений органов государственной власти Федерации и субъектов РФ и между различными субъектами РФ.

  Конституция РФ возлагает на Президента функцию  определения основных направлений  внутренней и внешней политики государства, оговаривая, однако, что эта функция  должна осуществляться в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Упоминание в этой связи федерального закона указывает на то, что в  определении основных направлений  внутренней и внешней политики участвует  также Федеральное Собрание. Взаимоотношения  Президента и парламента в данном процессе - самый болезненный нерв формирования государственной политики. Однако возможностей у парламента, учитывая сложность законодательного процесса, все же меньше, чем у  Президента. И практически организовать на теоретической и экспертной базе разработку проблем внутренней и внешней политики, собрать для этого необходимую информацию и т. д. в большей мере под силу Президенту, В целом процесс определения основных направлений политики государства развивается в сотрудничестве Президента и Федерального Собрания, но последнее всегда сохраняет возможность откорректировать президентский курс по тому или иному вопросу путем принятия соответствующего федерального закона.

   Конституционные функции Президента РФ конкретизируются и дополняются Законом РФ «О безопасности» (в редакции от 25 июля 2002 г.). Под безопасностью  понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. К основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы, общество - его  материальные и духовные ценности, государство - его конституционный  строй, суверенитет и территориальная  целостность. Основным субъектом обеспечения  безопасности является государство, а  граждане, общественные и иные организации  и объединения объявляются Законом  субъектами безопасности.

  В этом Законе закреплены некоторые функции  и полномочия Президента РФ. Так, Президент  РФ осуществляет общее руководство  государственными органами обеспечения  безопасности, возглавляет Совет  Безопасности, контролирует и координирует деятельность государственных органов  обеспечения безопасности, в пределах определенной законом компетенции  принимает оперативные решения  по обеспечению безопасности. Следовательно, именно Президент РФ напрямую (т.е. минуя  Председателя Правительства) руководит  перечисленными в Законе силами безопасности: Вооруженными Силами, Федеральной службой безопасности, органами внутренних дел, внешней разведкой, Федеральной службой охраны, обеспечивающей безопасность органов законодательной, исполнительной и судебной власти и их высших должностных лиц, налоговой службой, формированиями гражданской обороны, пограничными войсками, внутренними войсками, службой правительственной связи и информации, обеспечения безопасности средств связи и, информации и др. Эти силы управляются самостоятельными министерствами и ведомствами, руководители которых подчинены Президенту РФ (Министерство обороны, Министерство юстиции, Федеральная служба безопасности, Министерство внутренних дел, Федеральная служба охраны, Служба внешней разведки, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Государственная техническая комиссия, Федеральная служба железнодорожных войск, Государственная фельдъегерская служба).

   В целях консолидации усилий федеральных органов государственной  власти и органов государственной  власти субъектов РФ по обеспечению  национальных интересов и безопасности Российской Федерации Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. утверждена Концепция  национальной безопасности Российской Федерации. В этом документе сформулированы национальные интересы России, угрозы национальной безопасности и задачи по обеспечению национальной безопасности.

  Представительские функции Президент осуществляет единолично. Он вправе направлять своих  представителей в федеральные округа (это и есть право представительства  «внутри страны»), и эти представители  являются должностными лицами, представляющими  Президента. Выступая в сфере международных  отношений, Президент РФ ведет переговоры с главами других государств, вправе подписывать от имени России международные  договоры, вступать в международные  организации, назначать послов и  представителей в другие государства. В соответствии с международным  правом он пользуется по протоколу  правом на высшие почести при нанесении  официальных визитов в другие государства. Любые международные  обязательства, принятые должностными лицами от имени Российского государства  без поручения Президента РФ, могут  быть им дезавуированы (объявлены недействительными).

Полномочия  президента РФ.                                                                                                      Ряд полномочий президента указан в ст. 84 - 90 главы "Президент Российской Федерации", а также в некоторых статьях других глав Конституции. Так, в ст. 107, помещенной в главе "Федеральное Собрание", указано, что Президент в течение 14 дней с момента поступления к нему федерального закона для его подписания и обнародования может отклонить этот закон. В соответствии со ст. 111, помещенной в главе "Правительство Российской Федерации", Президент имеет право назначать Председателя Правительства и т. д.

     Надо, прежде всего, отметить, что в ст. 83 Конституции определены полномочия Президента по отношению к Правительству. Это, во-первых, право Президента председательствовать на заседаниях Правительства и принимать решение об отставке Правительства.

    Формула, устанавливающая право Президента председательствовать на заседаниях Правительства, естественно, означает не только то, что  он может вести заседания Правительства  и высказываться на них. Дело в  том, что Президент Российской Федерации  обладает рядом важных полномочий, реализация которых должна осуществляться актами Правительства. Это, в частности, относится к определению Президентом  основных направлений внутренней и  внешней политики государства, а  также к утверждаемой им военной  доктрине. Президенту Российской Федерации  принадлежит право принятия решения  об отставке Правительства.

    Можно заметить, что аналогичные формы  участия главы государства в  деятельности Правительства приняты  в ряде стран, в частности во Франции, ст. 9 Конституции которой устанавливает, что Президент Республики председательствует в Совете Министров. Обычно заседания  Правительства ведет премьер-министр, назначенный Президентом. Президенту принадлежит также право прекращать полномочия премьер-министра.

    Особую  группу составляют полномочия Президента, закрепленные в данной статье, назначать  и освобождать должностных лиц  Российской Федерации, занимающих ключевые позиции на федеральном уровне.

     В Конституции  предусмотрены различные процедуры  назначения должностных лиц: самостоятельно Президентом или же при участии  других должностных лиц или органов, причем это участие может быть различно, по форме и имеет далеко не одинаковое значение.

    Согласие  Государственной Думы на назначение главы Правительства выражается в принятии соответствующего акта большинством голосов от общего числа членов Думы. Это не только правовой акт, но и  политический, поскольку выражение  Государственной Думой согласия на назначение Председателя Правительства  является также выражением доверия  к будущему Правительству, которое  его глава должен формировать. Если Правительство утрачивает доверие  Думы, то Дума может выразить ему  недоверие.

    При назначении и отзыве Президентом  дипломатических представителей в  иностранных государствах и международных  организациях согласия соответствующих  комитетов и комиссий Федерального Собрания не требуется. С ними проводятся консультации, которые Президент  может учитывать, но обязательного  характера они не носят. Консультации органов Федерального Собрания направлены главным образом на обеспечение  высокого авторитета назначенным Президентом  лицам, представляющим за рубежом Российскую Федерацию.

    Назначение  полномочных представителей Президента производится им лично. Это и понятно. Они являются его представителями, и он вправе самостоятельно определять этих лиц и давать им поручения, наделять их соответствующими полномочиями.

    Как глава государства, имеющий самостоятельные  и очень широкие полномочия, Президент  формирует свою Администрацию. Этот орган действует в пределах полномочий Президента и непосредственно ему  подчинен.

    Президент в установленном Конституцией Российской Федерации порядке принимает  меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. В этом ему помогает Совет Безопасности, который он формирует и возглавляет. Статус Совета Безопасности определяется федеральным законом. В настоящее время действует Закон о безопасности, принятый 5 марта 1992 г., согласно которому этот орган осуществляет подготовку решений в области обеспечения безопасности. Решения Совета Безопасности оформляются указами Президента.

     Совет Безопасности рассматривает вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации  в данной области, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической  и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения  стабильности и правопорядка. В состав Совета входят персонально министр  обороны, министр внутренних дел, министр  юстиции, Председатели палат Федерального Собрания, а также другие лица, непосредственно  обеспечивающие безопасность нашего государства.

    Президент самостоятельно назначает и освобождает  высшее командование Вооруженных Сил  Российской Федерации. Это его право  вытекает из того, что в силу ч. 1 ст. 87 Конституции Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации, где, как и во всех армиях мира, действует принцип единоначалия. Президент, являясь одновременно и Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, утверждает военную доктрину Российской Федерации.

    Военная доктрина определяет военно-политическую деятельность нашего государства. Указом Президента РФ 2 июня 1993 г. приняты Основные положения военной доктрины Российской Федерации. Этот документ содержит военно-политические, военные, военно-технические и экономические  основы системы официально принятых в государстве взглядов на предотвращение войны, военных конфликтов, защиту жизненно важных интересов Российской Федерации. Основные положения военной доктрины гарантируют строгое соблюдение нашей страной Устава ООН, общепринятых международно-правовых норм и принципов, определяют сугубо оборонительную направленность деятельности по обеспечению военной безопасности Российской Федерации.

     В рассматриваемой  статье (ст. 83 Конституции РФ) отражена проходящая через всю Конституцию  идея взаимодействия Президента с исполнительной и законодательной властью. Выше уже отмечалось, что Президент  сотрудничает с главой исполнительной власти - Председателем Правительства, в частности при формировании состава Правительства, а также  с законодательной властью при  назначении отдельных должностных  лиц федеральных органов.