Проблемы вступления России в Совет Европы

      V. Подписать и  ратифицировать Европейскую хартию  о местном самоуправлении и  Хартию о региональных языках и языках меньшинств; изучить в целях ратификации Социальную хартию, и с момента вступления проводить национальную политику в соответствии с принципами, закрепленными в этих конвенциях;

      VI. Подписать и  ратифицировать другие конвенции  Совета Европы, в частности, касающиеся выдачи преступников; взаимной помощи в уголовно-правовой сфере; перемещения лиц, приговоренных к наказанию; отмывания, выявления, изъятия и конфискации доходов от преступной деятельности, и с момента вступления соблюдать основополагающие принципы, закрепленные в вышеупомянутых конвенциях;

      VII. Разрешать международные  и внутренние споры мирными средствами, решительно отказываясь от любых форм угрозы применения силы против своих соседей;

      XVI. привести закон о федеральных службах безопасности в соответствие с принципами и стандартами Совета Европы; в частности, должно быть отменено право Федеральной службы безопасности (ФСБ) иметь в своем ведении и управлять местами предварительного заключения;

      XVIII. Принять закон  об альтернативной военной службе, как это предусмотрено статьей 59 Конституции;

      XIX. Сократить и,  в конечном счете исключить  случаи жестокого обращения, а также гибели людей в вооруженных силах, не задействованных в вооруженных конфликтах;

      XX. привести все национальное законодательство в соответствие с принципами и стандартами Совета Европы;

      XXIII. Всемерно участвовать  в реализации Директивы Ассамблеи 508 (1995) относительно соблюдения странами-членами Совета Европы взятых на себя обязательств;

      XXIV. Строго соблюдать  положения международного гуманитарного права, в том числе и в случаях вооруженных конфликтов на своей территории;

      XXV. Сотрудничать  в духе доброй воли с международными  гуманитарными организациями и  допускать их деятельность на  российской территории в соответствии с их мандатом.

      В пункте 11 Заключения все перечисленное выше названо  “обязательствами и договоренностями”  — отнюдь не “рекомендациями”.

      Этот список прямо  подавляет своим объемом. К тому же общеизвестно, что некоторые из стран-членов Совета Европы не ратифицировали все упомянутые документы — например, Великобритания воздерживается от ратификации Протоколов 4 и 6 к Европейской конвенции о правах человека, а также Хартии о местном самоуправлении. Нетрудно понять возникающее у многих россиян ощущение, что им предъявляют чрезмерные и унизительные требования.

      Основной проблемой  вступления России в Совет Европы являлось недостаточное выполнение последней своих обязательств, отсутствием полноценного плацдарма для дальнейшего сотрудничества России и данной европейской организации. К примеру, сохранение смертной казни  до сегодняшнего дня является источником постоянных трений между Россией и Советом Европы. Несмотря на стойкое обязательство России сделать все возможное для отмены смертной казни, "в 1991 году было казнено 59 человек, в том числе некоторые из осужденных в предшествующие годы. В 1992 году казнено было 18 человек, помиловано — 53. Цифры за 1993 год были примерно такими же. В 1994 году было вынесено 154 смертных приговора, однако по данным одного из имеющихся источников, лишь два из них были приведены в исполнение (по данным С. Сироткина, полученным в Комиссии по вопросам помилования при президенте, казнено было 19 человек). В 1995 году казней было 86. При вступлении же в СЕ 28 февраля 1996 г. Россия обязалась безотлагательно отменить смертную казнь в течение трехлетнего срока и ввести мораторий на исполнение смертных приговоров. Однако, по словам председателя Комиссии по вопросам помилования, за первые 11 месяцев 1996 года было казнено 56 человек"¹⁰ .

      В соответствии с  законом от 5 декабря 1991 года была отменена смертная казнь за нарушение правил о валютных операциях при отягчающих обстоятельствах, а российский закон от 17 декабря 1992 года предусмотрел возможность замены смертной казни пожизненным заключением. Закон от 29 апреля 1993 года запрещал применение смертной казни в отношении женщин, лиц, не достигших 18-летнего возраста до совершения преступления, а также мужчин старше 65 лет. В мае 1996 г. президент Ельцин поручил начать подготовку к постепенной отмене смертной казни. Но несколько дней спустя министр внутренних дел Анатолий Куликов публично выступил против отмены. 28 мая 1996 г. министр юстиции Валентин Ковалев заявил, что все смертные приговоры уже смягчены. Однако правозащитники, в том числе Сергей Сироткин, утверждали, что число приводимых в исполнение приговоров даже возросло. 11 июня 1996 г. Петер Лейпрехт, тогдашний Генеральный секретарь СЕ, осудил Россию и Украину за нежелание отменить смертную казнь. Положение стало еще более серьезным, когда 28 июня 1996 г. Парламентская ассамблея СЕ, получив сведения о том, что президент Ельцин  отклонил 46 прошений о помиловании, поданных приговоренными к смертной казни, приняла резолюцию, предупреждающую Россию, Украину и Латвию, что они могут быть исключены из Совета, если не будут соблюдать свои обязательства ввести мораторий на исполнение смертных приговоров и со временем отменить смертную казнь. Для России это было уже второе предупреждение.

      Второй не менее  важной проблемой являлась борьба с  преступностью. Так "в 1990-1993 гг. в борьбе с преступностью весьма существенным было законодательное определение прав и обязанностей милиции и других служб охраны порядка, а также обеспечение гарантированного минимума прав человека. В конце 1993 г. была принята новая Конституция, в которой провозглашались основные права и свободы человека в соответствии с международно-принятыми стандартами. Однако это мало что изменило в правоохранительной практике. 14 июня 1994 г. вышел Указ президента Ельцина 1226 “О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и других проявлений организованной преступности”, который разрешал правоохранительным органам задерживать подозреваемых на срок до 30 суток без предъявления обвинения, а также фактически отменял коммерческую и банковскую тайну и позволял прокурорам использовать в суде полученную незаконным путем информацию. Это было явное нарушение прав, закрепленных в новой Конституции, а также норм действующего Уголовно-процессуального кодекса.

      24 июня 1994 г. Сергей  Ковалев как председатель Комиссии по правам человека при президенте РФ направил Ельцину открытое письмо. В нем отмечалось, что Указ нарушает положения новой Конституции, гарантирующие неприкосновенность частной жизни (ст.23.1), тайну переписки и телефонных переговоров (ст.23.2), невозможность задержания на срок более 48 часок без решения суда (ст.22.2), а также относящиеся к правам человека принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, являющиеся составной частью правовой системы страны (ст.15.4, 17.1). От имени комиссии по правам человека Ковалев обратился к Ельцину с просьбой приостановить действие Указа. Он опасался, что Указ приведет к росту произвола, особенно необоснованных арестов, вмешательства государства в частную жизнь граждан и экономическую деятельность, а также коррупции среди должностных лиц. Ельцин проигнорировал обращение Ковалева. Так или иначе, единственной инстанцией, способной приостановить действие Указа, был Конституционный суд, который тогда еще не начал нормально функционировать после событий 1993 г. В конечном счете Ельцин сам отменил этот Указ, но только летом 1997 года"¹¹.

      В 1994 году происходил также существенный пересмотр законодательства, в результате которого полномочия милиции  и других органов, участвующих в  борьбе с преступностью, были значительно расширены, причем никаких механизмов контроля создано не было. Это особенно относится к законам об оперативно-розыскной деятельности и о федеральных спецслужбах. Тем не менее, были сведения о том, что некоторые положения Указа 1226 включены в новые, пока неопубликованные законопроекты.

      Данные ситуации действительно разнились с требованиями ПАСЕ, однако часть указанных ПАСЕ условий и рекомендаций были высказаны  предположительно из незнания Советом  Европы реальной ситуации, сложившейся в России. К примеру, требование создания в России профессиональной коллегии адвокатов было излишне, так как такие коллегии давно уже созданы и успешно функционируют. Обеспечение равных прав для защиты и обвинения в ходе предварительного следствия и уголовного судопроизводства также не является необходимым требованием, поскольку такое равенство уже предусмотрено законопроектом об адвокатуре и в проекте нового Уголовно-процессуального кодекса. Далеко от действительности и мнение Совета Европы о "нереформированной и основанной на коммунистических принципах" прокуратуре. Так, в 1992 году был принят закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которому прокуроры не контролируют решения судов, и в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Результатом этого закона также стало установление судебного контроля за деятельностью самой прокуратуры.  Некомпетентной оказалась и рекомендация ПАСЕ в отношении ФСБ. Она не учла, что именно органы ФСБ оказались наиболее готовыми для осуществления предварительного следствия по делам национальной безопасности, поэтому лишение их права предварительного следствия по определенным категориям уголовных дел было бы несвоевременным. В мае 1997 года Президентом РФ был принят указ "О структуре Федеральной Службы безопасности РФ", согласно которому, Следственное управление и Следственный изолятор остаются структурными подразделениями ФСБ.  

      Неприемлемыми оказались и требования Совета Европы к России в отношении Молдавии, а именно обязательство для России в течении 6 месяцев после вступления в СЕ ратифицировать соглашение от 21 октября 1994 года, подписанное главами России и Молдавии о выводе 14 армии из Приднестровья. В сложившейся ситуации российский воинский контингент выполнял свою миротворческую роль в этом регионе и являлся фактором, стабилизирующим обстановку в Приднестровье. Тем не менее, вскоре после октября 1994 года 14 армию пришлось вывести. Что же касается выполнения обязательств по Договору о сокращении обычных вооружений, то Россия его выполняла и выполняет, тем более что сами вопросы безопасности в  прямой постановке не являются компетенцией Совета Европы.

      Требование "реституции культурных ценностей…" Россией уже выполнялось к тому моменту, так как наша страна активно вела и ведет сейчас переговоры по данной проблеме с заинтересованными странами, а Государственной Думой РФ был подготовлен соответствующий закон. В результате распоряжения Президента РФ "О передаче религиозным организациям культовых зданий и иного имущества" (апреля 1993 г.), а также Постановления Правительства России "О порядке передачи религиозным объединениям относящегося к федеральной собственности имущества религиозного назначения" (март 1995 г.) исчезла необходимость "в кратчайшие сроки возвратить собственность религиозных организаций". Так за период с 1992 по 1994 года было передано  650 сооружений, в 1995- уже 800.

      Обязательства и  планы России по совершенствованию своего законодательства и приведению его в соответствии с европейскими стандартами сформулированы в специальном послании Совету Европы в феврале 1995 года, подписанном Президентом Б.Н. Ельциным, Председателем Правительства B.C. Черномырдиным и руководившими в то время палатами Федерального Собрания В.Ф. Шумейко и И.П. Рыбкиным. В приложении к посланию - "Пояснения к составлению и планам совершенствования правового порядка в России" - был представлен анализ совершенствования российского законодательства и правоприменительной практики в соответствии со стандартами Совета Европы. Основная идея послания и приложения к нему состояли в том, что Российская Федерация брала на себя четкие и недвусмысленные гарантии выполнения рекомендаций, выдвинутых европейской организацией. Тем самым - с точки зрения международного права - они принимали обязательную силу для России. В данном докладе были изложены, во-первых, перспективы совершенствования законодательной системы в РФ, а именно перспективы работы новых Уголовного, Уголовно-процессуального, Гражданского, Гражданско-процессуального, Исправительно-трудового и других кодексов. Во-вторых, состояние и перспективы реформирования судебной системы: подписание 8 декабря 1995 года Федерального закона "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппарата судов РФ"; работе прокуратуры и адвокатура; реализация идеи введения в России поста уполномоченного по правам человека ("омбудсмена"). В четвертых, о положении национальных меньшинств, прохождении в Государственной Думе России правительственного и парламентского проектов "О национально-культурной автономии" и "Национальных меньшинствах", соответствии их "Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств" (1995) Совета Европы. В-шестых, находился в стадии разработки (подписан 23 октября 1996 года) закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", который полностью соответствует Европейской Хартии местного самоуправления 1985 года. Кроме того, давались ответы на такие насущные "вопросы, как :

• когда и какие меры будут приняты для обеспечения того, чтобы статья 27 Конституции, а также закон о праве граждан РФ на свободу передвижения и выборе места пребывания и жительства на территории РФ (от 25 июня 1999 года) выполнялся на всей территории Российской Федерации;
• когда и какие меры будут приняты для совершенствования существующей правоприменительной практики в целях обеспечения гарантий прав человека и принципов верховенства права, а также создания условий для установления рыночных отношений;
• будут ли предприняты меры для более полного обеспечения равенства между мужчинами и женщинами, а также для обеспечения женщинам равных возможностей при трудоустройстве "¹².