Проблемы вступления России в Совет Европы

      Итак, Совет Европы - старейшая межправительственная организация  в Европе, основанная в 1949 году в  Страсбурге и объединившая тогда 10 государств-членов. Сегодня это крупнейшая структура с 43 государствами-членами, в том числе 18 государств Центральной и Восточной Европы. Россия вступила в Совет Европы 28 февраля 1996. Совет Европы руководствуется в своей работе принципами плюралистической демократии, уважения прав человека и верховенства права. Во всех сферах своей деятельности он тесно сотрудничает с неправительственными организациями (НПО), работу которых считает важнейшей составляющей демократического процесса.

      Парламентская Ассамблея  служит политическим форумом для  публичных прений. Она собирает вместе делегации парламентариев, назначенные парламентом каждого  государства-члена Совета Европы. Делегация России представлена в Ассамблеи 18 депутатами Государственной  думы, избранными пропорционально из всех блоков. При вступлении в Совет Европы каждое государство берет на себя ряд обязательств.  Список  взятых Россией обязательств  содержится в Заключении № 193 Парламентской Ассамблеи. Как только государство становится членом Совета Европы, Парламентская  Ассамблея начинает кампанию  по проверке выполнения им взятых обязательств в соответствии с Приказом № 508 от  26  апреля 1995 года.  Делегации,  направляемые  в страну,  регулярно встречаются  с должностными   лицами  правительства,  а  также с представителями неправильственных правозащитных организаций, средствами массовой информации, профсоюзов, религиозных и других групп. Новый механизм мониторинга был принят Ассамблеей 29 января 1997 года и описан в Резолюции 1115 (1997), вступившей в силу 25 апреля 1997 года. Согласно Резолюции Ассамблея устанавливает новый контрольный комитет, который отвечает за процедуру проверки исполнения государствами-членами Совета Европы взятых обязательств.

      Комитет Министров, состоящий из министров иностранных дел государств-членов Совета Европы утверждает европейские конвенции и соглашения, а также рекомендации, адресованные государствам-членам. Его решения готовят Комитеты правительственных экспертов и других специалистов. 10 ноября 1994 года Комитет Министров принял Декларацию о соответствии принятым государствами-членами Совета Европы обязательствам, согласно которой Комитет проверяет, насколько государства выполняют взятые обязательства в области прав человека, демократии и гражданского общества. В случае грубого нарушения государством-членом ратифицированных конвенций и соглашений, Комитет министров может принять решение об исключении этого государства из членства в Совете Европы.

      НПО могут направлять информацию о нарушениях прав человека в Парламентскую Ассамблею и  Комитет Министров.

      Структурные подразделения  Совета Европы обслуживаются Международным секретариатом, состоящим из многонационального штата сотрудников, нанятых из государств-членов Совета Европы. Секретариат проводит работу в 15 различных департаментах Совета Европы, в число которых входит и Директорат по правам человека. Директорат по правам человека заинтересован в развитии связей с местными НПО, а также в получении информации о ситуации с правами человека в государствах-членах Совета Европы. Информация может предоставляться в свободной форме по возможности на английском или французском языках, поскольку эти языки являются официальными для Совета Европы.

      "Совет Европы  в настоящее время является "главными  воротами" для интеграции и кооперации восточноевропейских и постсоветских стран в Европейское сообщество государств. Совет Европы первым из других европейских организаций предоставил этим странам статус "специально приглашенных", который, с одной стороны, позволяет участвовать законодателям стран в работе Ассамблеи и Комитетов Совета Европы без права голосования, а с другой — развивать отношения между этими странами."⁵ По некоторым оценкам, Совет Европы стал первой европейской организацией в преодолении психологической стены, существовавшей между Западом и Востоком в конце 80-х гг. Существенными для стран "новых демократий" явились консультации Совета Европы по проблемам формирования новых конституций, законодательной базы, соблюдения прав человека, национальных меньшинств. Восточноевропейские страны стремились стать членами Совета Европы (первой стала Венгрия в 1990 г.), поскольку именно этот шаг открывал реальные возможности сотрудничества с двумя главными организациями европейской институциональной системы — Европейским союзом и НАТО. В настоящее время статусом "специально приглашенных" обладают Босния, а также три кавказских республики — Армения, Азербайджан, Грузия. Таким образом, все государства, находящиеся на территории от Атлантики до Кавказа, кроме Югославии и Республики Беларусь, либо являются членами Совета Европы, либо обладают статусом "специально приглашенных".

      Процесс взаимодействия страны-кандидата с Советом Европы начинается с предоставления этой стране статуса "специально приглашенного". России такой статус был предоставлен в 1989 году, когда Парламентская Ассамблея Совета Европы установила связи с Верховным Советом СССР.  Именно с этого времени ведет свой отсчет сотрудничество между Советом Европы и  СССР, Россией. В январе 1992 года решением Бюро Ассамблей этот статус был передан Верховному Совету Российской Федерации. 7 мая 1992 года Россия подала заявку на вступление в Совет Европы в качестве полноправного члена. Этому предшествовал ряд событий, которые, как казалось, предвещали значительные успехи в деле защиты прав человека в стране. 5 сентября 1991 г., вскоре после поражения августовского “путча”, Верховный Совет РСФСР принял Декларацию прав и свобод человека и гражданина — советский “Билль о правах”, который был посредством поправки включен в действовавшую “брежневскую” конституцию РСФСР 1977г. По закону от 12 июля 1991 г. в России был создан Конституционный суд, наделенный правом проверять нормативные акты на соответствие конституционным стандартам в области прав человека. Представлялось, что вскоре будет достигнут реальный прогресс.

      "Из 263 европейских  депутатов в голосовании приняли  участие 214, при этом за данную резолюции проголосовали 164 депутата, против - 35 и 15 воздержались. По требованию более 10 депутатов голосование было поименным. На этом настаивали депутаты из делегации недавно принятых в Совет прибалтийских государств (В. Ландесбергис и др.), а также несколько других депутатов (Шимер - Австрия, Бер - Норвегия и др.). Каждый из депутатов ПАСЕ озвучивал свою позицию по заявке Российской Федерации на вступление "за" , "против", "воздерживаюсь".  Однако это, как показало голосование, не смутило большинство европейских депутатов.  Российскую заявку решительно поддерживали единые левые (коммунисты), депутаты-социалисты и либерал - реформаторы и, что особенно важно, - докладчики СЕ по России. Менее энергично это сделали христианские демократы и консерваторы"⁶.

      "После подачи  Россией заявки Комитет министров  СЕ в своей Резолюции (92)27 от 25 июня 1992 г. обратился к Парламентской ассамблее (ПАСЕ) с просьбой подготовить заключение по заявке в соответствии с Уставной резолюцией (51)30А. В мае-июне 1994 г. Россию посетили четыре эксперта, чтобы подготовить доклады для ПАСЕ. Рудольф Бернхардт высказал общие соображения о положении в области прав человека в России, Феликс Эрмакора — о положении национальных меньшинств, Альберт Вейтцель — о правах человека, которые имеют особое значение для демократического развития, а Штефан Трексель исследовал ситуацию с правами, закрепленными в статьях 3, 5 и 6 Европейской конвенции о правах человека.⁷ У докладчиков сложилось впечатление, что Россия “встала на путь демократии”, однако, хотя конституция и провозглашает верховенство права, гарантирует совокупность основных прав человека и устанавливает ориентацию на международные стандарты, это больше относится к области теории, чем практики. Особо было отмечено, что условия содержания в местах предварительного заключения являются унижающими человеческое достоинство и даже бесчеловечными, а также что гарантии личной свободы далеко не соответствуют требованиям статьи 5 Европейской конвенции. Эксперты пришли к выводу, что Российская Федерация еще не удовлетворяет принципу, в соответствии с которым любое лицо, находящееся под юрисдикцией государства, должно пользоваться правами человека и основными свободами"⁸.

      Для начала процедуры  рассмотрения в Совете Европы заявления  государства на членство необходимо соответствие национальных условий следующим критериям, которые принимаются во внимание Парламентской Ассамблеей Совета Европы.

      Во-первых, основополагающие условия: быть европейским государством, обладать способностью и стремлением выполнять основные задачи этой организации. На Россию данный критерий распространяется особо, так как наша страна объединяет Запад и Восток, что глубоко символично для Совета Европы.

      Во-вторых, организация  свободных выборов: в стране должны быть демократичные, свободные, с тайным голосованием и справедливые национальные общие выборы. Глава13 Статья 95 Конституции СССР  1977 года гласит: " Выборы депутатов во все Советы народных депутатов производятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании".

      В-третьих, защита прав человека и основных свобод: государство, которое становится членом СЕ, должно быть готово подписать и ратифицировать Европейскую конвенцию по правам человека, а также другие подписанные и ратифицированные всеми членами конвенции.

      В-четвертых, демократичность  политической и конституционной системы: исследуются положения конституции об учреждении демократических институтов, закон о выборах, положения относительно демократии на местном уровне, участие женщин в институтах власти, свобода ассоциаций, свобода профсоюзов, свобода прессы и средств массовой информации. Безусловно, данное положение не было выполнено Россией в полном объеме, так как некоторые статьи действовавшей в то время Конституции СССР 1977 года не полностью соответствовали данному критерию.

      В-пятых, верховенство закона: исследуются система защиты прав человека, в частности права национальных меньшинств, юридическая система (статус Прокуратуры, положение судей, адвокатов).⁹

      Главной проблемой вступающих в СЕ государств является приведение национального законодательства в соответствие с законодательством СЕ. Основу европейского права на уровне СЕ составляют 169 документов СЕ.

      Документом, регламентирующим вступление любого государства в СЕ, служат "рекомендации Парламентской Ассамблеи", в которых констатируются ситуация в стране и необходимые шаги, которые должны быть предприняты государством после вступления в Совет Европы. В случае с Россией, таким документом является Заключение ПАСЕ № 193 (1996). В пункте 7 этого заключения перечислены факты, свидетельствующие о стремлении России соответствовать основным принципам Совета Европы (точнее говоря, критериям членства в СЕ, установленным в статье 3 Устава, в соответствии с которой, любой член Совета Европы признает принцип верховенства закона и принцип, в силу которого любое лицо, находящееся под его юрисдикцией, должно пользоваться правами человека и основными свободами. Также любой член обязуется искренне и активно сотрудничать в достижении цели Совета).

      В связи с данной статьей, с 1992 года Россия принимает  участие в различных направлениях деятельности Совета Европы, подключаясь  к выполнению межправительственных программ “сотрудничества и содействия” (в частности, в области правовых реформ и прав человека) и направляя делегацию со статусом специально приглашенной для участия в работе Парламентской ассамблеи и ее комиссий. Уже с 7 мая 1992 года между Россией и Комитетом министров установлен “политический диалог”. Выполняя одно из главных условий, Россия присоединилась к ряду конвенций Совета Европы, в том числе к Европейской культурной конвенции.

      Не остается в  стороне и проблема законодательства. Разрабатываются новые Уголовный, Уголовно-процессуальный и Уголовно-исполнительный, Гражданский и Гражданско-процессуальный кодексы, основанные на принципах и стандартах Совета Европы. Помимо этого, рассматриваются новые, соответствующие стандартам Совета Европы законы: о роли, деятельности и организации Прокуратуры и Управления уполномоченного по правам человека; о защите национальных меньшинств; о свободе собраний и свободе вероисповеданий.

      Принимается обязательство  о привлечении к суду лиц, признанных ответственными за нарушения прав человека, в особенности в связи с событиями в Чечне.

      В пункте 10 Заключения Парламентская ассамблея принимает к сведению, что Российская Федерация осознает всю ответственность, возлагающуюся на неё, при принятии на себя обязательств, указанных в пункте 7, и намеревается:

      I. При вступлении  подписать Европейскую конвенцию  о защите прав человека и основных свобод, а признать право на подачу индивидуальных жалоб в Европейскую комиссию по правам человека и обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека;

      II. Подписать и  ратифицировать Протокол 6 к Европейской  конвенции о защите прав человека и основных свобод, касающийся отмены смертной казни в мирное время, и установить со дня вступления мораторий на приведение в исполнение смертных приговоров;

      III. Подписать и  ратифицировать Европейскую конвенцию  по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания;

      IV. Подписать и  ратифицировать Рамочную конвенцию  о защите национальных меньшинств;