Экономическая интеграция России и стран СНГ

При наличии в целом  у России определенных, а на ряде направлений – значительных возможностей влияния на партнеров по СНГ более подробный анализ таких возможностей отражает определенную ограниченность многих из них и необходимость поиска новых подходов к работе с СНГ. Главными инструментами российской экономической политики на пространстве СНГ являются: финансово-экономические рычаги (льготное энергообеспечение, финансовое донорство, доступ на российский рынок, регулирование трудовой миграции, др.) и политическое взаимодействие.

В качестве рычага значение «энергетической карты» неуклонно  снижается и будет снижаться в дальнейшем в условиях достижения/приближения региональных цен к мировыми набирающих силу процессов диверсификации источников энергоснабжения (по мере развития минерально-сырьевой базы и энерготранспортной инфраструктуры стран СНГ). Кроме того, использование энергетического фактора как инструмента воздействия на партнеров становится менее целесообразным с учетом предпринимаемых активных усилий в плане позиционирования России как гаранта международной энергетической безопасности.

Так, в силу совокупности причин Украина сократила до минимума закупки энергоносителей в РФ. В то же время объемы транзита российских нефти и газа через украинскую территорию в сумме даже возросли. В результате Россия, по крайней мере, не менее, чем Украина, получающая значительные доходы от прокачки топлива по своей территории, все еще заинтересована в тесном взаимодействии в энергетической сфере.

Роль России как инвестора  и кредитора для стран СНГ  в целом не была критически важной за исключением отдельных периодов формирования крупной задолженности по поставкам отечественных энергоносителей у Украины и Молдавии, а также случаев экстренной поддержки бюджетов некоторых стран. Особая ситуация – с Белоруссией и Арменией, длительное время находившимися в условиях неблагоприятной внешней среды и нуждающимися в постоянной финансовой поддержке со стороны России. Но в любом случае финансовый фактор в общем контексте взаимоотношений РФ с СНГ менее значим, чем энергетический, внешнеторговый и миграционный. Финансовое содействие странам СНГ показало невысокую эффективность не только в силу своего ограниченного характера, но и в связи с особенностями политической власти и государственного управления этих стран. Получая финансовое содействие, правительства государств Содружества не предпринимали в достаточной мере системных шагов по модернизации экономики и созданию внутренних механизмов обеспечения макроэкономической стабильности.

Недостаточная эффективность  финансового содействия странам  СНГ имела и чисто внутрироссийские причины. В России практически отсутствовали общепринятые в мире институты и инструменты государственной финансовой поддержки экспорта и инвестиций и технического содействия экономическому развитию зарубежных стран. Государственные кредиты оформлялись либо межправительственными соглашениями и предоставлялись для поддержания макроэкономической стабильности, урегулирования чрезвычайных ситуаций, реализации крупных проектов (носили точечный характер, были не в состоянии генерировать общую консолидацию интеграционных связей), либо опосредованно, через взносы России в международные финансовые организации, в которых национальность донора, с учетом нашего недостаточного влияния в них, терялась.

В кризисный и посткризисный  периоды финансовые рычаги обеспечения  интересов России в СНГ могут еще более ослабнуть. Во-первых, во время кризиса заметно усилилось присутствие многосторонних и внерегиональных международных финансовых институтов в странах региона с разнообразными пакетами финансовой помощи и кредитной поддержки.

Так, общая сумма действующих  и согласованных (на декабрь 2009 г.) антикризисных финансовых пакетов МВФ для СНГ достигала 23 млрд. долл., в том числе 16,5 млрд. долл. для Украины, 3,5 млрд. долл. для Белоруссии, 1,2 млрд. долл. для Грузии, 0,8 млрд. долл. для Армении и 0,6 млрд. долл. для Молдавии. Во-вторых, Россия пока просто не может предложить партнерам по СНГ больше денег, а тем более на таких же благоприятных условиях, как Китай, Евросоюз, ведущие исламские страны.

Вместе с тем, объективное  усиление многосторонних и внерегиональных  международных финансовых институтов на пространстве СНГ и превосходящие  финансовые возможности

основных конкурентов  России в СНГ ни в коем случае не должны рассматриваться как повод для отказа или сознательного урезания бюджетных расходов на цели финансового и технического содействия государствам Содружества. Другое дело, что механизмы такого содействия должны быть переформатированы и там, где это целесообразно, выведены с двустороннего уровня на региональный (для смягчения негативных последствий мирового кризиса Россия с конца 2008 г. выделила или обязалась выделить Армении, Белоруссии, Молдавии и Киргизии финансовые ресурсы в размере около 5 млрд. долл. – в основном кредиты на льготных условиях и на долгий срок). Такой подход позволит при сохранении за Россией – крупнейшим донором региональных финансовых институтов – рычагов влияния и контроля за распределением средств привлечь дополнительные (пусть и не очень значительные) объемы финансирования для решения задач по устойчивому развитию СНГ, лежащих в русле стратегических российских интересов. Кроме того, для успешного развития интеграционных процессов в СНГ, состоящем из качественно различающихся национальных экономик, абсолютно необходимы коллективные финансовые институты, выполняющие стабилизирующие, адаптационные и консолидирующие функции в отношении общего экономического пространства. К настоящему времени созданы Евразийский банк развития (ЕАБР) и Антикризисный фонд ЕврАзЭС. Уставный капитал ЕАБР превышает 1,5 млрд. долл. США, из которых взнос РФ составил 1 млрд. долл. В феврале 2009 г. на саммите ЕврАзЭС было принято решение о создании Антикризисного фонда ЕврАзЭС, акционерами которого стали Россия, Казахстан, Белоруссия, Таджикистан и Киргизия. Общий размер Фонда запланирован на уровне 10 млрд. долл. (доля РФ составит 75%), из которых 1 млрд. долл. – «живые» деньги. Скоординированная активная деятельность этих двух финансовых институтов вполне может стать конструктивным противовесом расширению притока внерегионального официального финансирования в СНГ, в значительной мере стимулирующего центробежные тенденции. Для достижения реальных и значимых с точки зрения интересов России и других стран СНГ результатов деятельности

ЕАБР и Антикризисного фонда ЕврАзЭС, возможно, потребуется  их докапитализация, а главное –  необходимо ускорить переход к практическому  осуществлению финансовых операций, сделав механизм выделения средств оперативным и максимально гибким. Антикризисный фонд не может быть бюрократической организацией.

По-прежнему острой проблемой  для России, затрудняющей продвижение  своих интересов в СНГ, является неразвитость ее институтов и механизмов поддержки экспорта. Существующая государственная гарантийная схема в известной степени дискриминирует государства Содружества, относя их к самой высокой группе риска с минимальными предельными объемами гарантирования. Несмотря на очевидную потребность в усилении государственной поддержки коммерческой деятельности российских компаний на пространстве СНГ, нынешние механизмы (при всем их общем несовершенстве) недостаточно стимулируют и не обозначают приоритетность сотрудничества с СНГ, даже наоборот, фактически принижают значимость этого направления.

Так, для предоставления государственных гарантий в интересах  развития российского экспорта промышленной продукции наши страны-партнеры поделены на 4 категории по степени риска (от минимальной 0 до 3-й категории, из которых 1–3 категории охватывают страны, не располагающие кредитным рейтингом инвестиционного класса и для которых устанавливаются лимиты гарантирования). В соответствующем перечне иностранных государств, утвержденном Правительством РФ (от 25.04.2008 г. № 566-р) практически все страны СНГ отнесены к категории 3 – самой высокой группе риска с предельными ежегодными объемами финансирования от 10 до 50 млн. долл. Вся сумма ежегодных лимитов для 9 стран Содружества (без Казахстана и Белоруссии) составляет 25% от лимита для Индонезии (категория 1), 50% от лимита для Филиппин (категория 2) и примерно равна лимиту для Македонии (также входит в категорию 3). На эти 9 стран приходится 7% российского экспорта и только 1,75% общей суммы лимитов, предусмотренных гарантийной схемой. Причем, согласно указанному Перечню, лимит для Грузии (50 млн. долл.) равен сумме лимитов для Украины, Узбекистана, Туркмении, Киргизии и Молдавии вместе взятых (по 10 млн. долл.). Такое распределение лимитов не учитывает внешнеэкономические приоритеты России и обусловлено, как представляется, бухгалтерским, а не экономическим подходом – формированием лимитов, исходя, главным образом, из состояния взаимных расчетов между странами.

Весьма трудно обнаружить акценты в отношении сотрудничества с СНГ и в других программах поддержки экспорта: в реализации механизма возмещения из федерального бюджета части процентных ставок по экспортным кредитам; в предоставлении субсидий на поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, производящих и реализующих товары, предназначенные для экспорта, и др.

Для формирования в России конкурентоспособной, сопоставимой с  зарубежными странами национальной системы поддержки экспорта в  соответствии с поручением Правительства РФ (от 19 марта 2009 г.) предусмотрено образование Агентства по страхованию экспортных кредитов и инвестиций, разработана концепция его создания. В дальнейшей работе по формированию агентства при определении главных направлений его деятельности и разработке политики покрытия рисков следует учитывать приоритетные задачи России в СНГ. Помимо создания эффективной системы поддержки экспорта, актуальной является задача координации и повышения эффективности программ технического содействия зарубежным странам. Как одна из крупнейших экономик мира и член «большой восьмерки», Россия должна направлять средства на техническое содействие и гуманитарную помощь. Но в значительной мере такие затраты слабо или вообще не увязываются с решением долговременных политических и экономических задач нашей страны в том или ином регионе.

При правильно выстроенном  содержании и формате технического содействия оно может стать действенным инструментом укрепления позиций России в СНГ. Для получения наибольшего эффекта техническое содействие СНГ необходимо обособить от других направлений такого содействия, сделать постоянным и системным по характеру решаемых задач, вывести на региональный межгосударственный уровень через создание коллективного.

 Бюро технического содействия СНГ, где Россия, как самая развитая и крупная экономика, должна нести основное бремя расходов. При этом финансируемые проекты следует согласовывать со странами-бенефициарами и учитывать их пожелания – но в рамках стратегических интересов России в СНГ. При формировании политики и механизмов технического содействия России странам СНГ целесообразно присмотреться к опыту Евросоюза, накопленного им в ходе реализации программы TACIS (технического содействия СНГ). Кроме энергетических и финансовых рычагов (по одним из которых наши возможности снижаются, другие же предстоит сформировать), сохраняются мощные рычаги, обусловленные ведущей ролью России как рынка сбыта продукции обрабатывающей промышленности и аграрного сектора стран СНГ, как крупного работодателя для их граждан. На практике это означает постоянный большой интерес к сохранению и продолжению сотрудничества с Россией у значительной группы предприятий и предпринимателей из государств СНГ. Вопросы доступа на российский рынок также являются крайне важными и чувствительными для правительств этих стран. Резкое падение цен на промышленное сырье и полуфабрикаты на мировом рынке из-за кризиса еще более укрепило в сознании постсоветских элит понимание ключевой роли российского рынка в обеспечении сбалансированного развития экономик Содружества.

Вместе с тем, воздействовать на партнеров по СНГ с помощью  таких рычагов достаточно сложно в силу особой социально-политической чувствительности любых ограничительных  мер в указанных областях. Любые  подобные действия со стороны России (и даже вполне законные и обоснованные) будут затрагивать интересы значительных групп в странах Содружества и могут стимулировать нежелательные для нас электоральные настроения.

Возможности, возникающие  в процессе политического взаимодействия России со странами СНГ, представляются, в краткосрочном плане, более эффективным инструментом. В этой связи отметим, что адекватное использование российским руководством политического ресурса – ключевой фактор, который предотвратил распад структур СНГ и обеспечивал определенное продвижение (в ответ на политическую поддержку) интересов крупного российского бизнеса в странах-партнерах. Однако, доминирование политического фактора в системе экономического партнерства в СНГ создало, а затем закрепило в ней ряд внутренних диспропорций. Отметим главные.

Во-первых, «перенос» главных  акцентов экономического, интеграционного  взаимодействия на высший уровень вызвал его отрыв от интересов основной категории хозяйствующих субъектов – малого и среднего бизнеса, которые обеспечивают необходимую критическую массу для запуска механизмов реальной интеграции. Не произошло «подтягивания» более низких уровней взаимоотношений (экспертного, межведомственного) до уровня политического взаимодействия.

Во-вторых, еще больше оказалась  диспропорция между многосторонним взаимодействием и двусторонним – в пользу второго. Политическое влияние России на страны партнеры осуществляется, в основном, в двустороннем формате. Это отодвинуло вопросы формирования интегрированных многосторонних структур в рамках СНГ на второй план. Индивидуально мотивировать исключительно политическими средствами страны СНГ на формирование (в формате всего Содружества) общего экономического пространства не оказалось возможным – слишком значительны их политические противоречия и расхождения в интересах. Вместо этого избран вариант поэтапного «стягивания» СНГ через формирование его успешного «интеграционного ядра» в виде Таможенного союза, а затем подключения в той или иной форме к этому «ядру» других стран. Возникла и управленческая проблема: политический диалог на высшем уровне с

партнерами по СНГ определяет основное направление работы правительственных  структур, которые подкрепляют его двусторонними документами программного характера (и, в их развитие, национальными системами контроля за их выполнением). К насыщению двусторонних повесток дня привлекаются и основные экспертные ресурсы. В результате восприятие партнерами друг друга как частей общего интеграционного пространства ухудшается. Ослабевает и координация между двусторонними диалогами. Без противодействия такой динамике процесс формирования общего экономического пространства СНГ может столкнуться с дефицитом стимулов и имплементационных механизмов. При оценке возможностей России в Содружестве следует отдельно рассматривать Белоруссию. Зависимость последней от России очень велика – причем по широкому кругу направлений экономического взаимодействия. Для российско-белорусских отношений характерна значительная асимметрия мотиваций и результатов сотрудничества сторон: выгоды (приобретения) Белоруссии от сотрудничества имеют немедленный и жизненно важный для этой страны характер, тогда как текущие интересы России учитываются слабо, а возможны (совсем негарантированные) дивиденды от сотрудничества отнесены в будущее. Суммарные выгоды, доходы и приобретения Белоруссии от сотрудничества с Россией (по пяти статьям: сальдо движения капитала, косвенные энергетические субсидии, доходы от экспорта в третьи страны товаров из российского нефтегазового сырья, доходы от экспорта товаров и транспортных услуг в РФ) в последние годы стабильно превышают 60% белорусского ВВП.