Дипломатические представительства: порядок создания, функции, привилегии и иммунитеты

     На  практике могут возникать определенные сложности, связанные с обеспечением неприкосновенности корреспонденции, пересылаемой по почтовым каналам, поскольку эта корреспонденция не имеет внешних знаков, позволяющих местным властям установить ее характер.

     По  мнению некоторых западных юристов, неприкосновенностью должны пользоваться лишь служебные бумаги и корреспонденция дипломатов. В силу теории функциональной необходимости бумаги дипломата, если они не имеют отношения к его функциям (например, бумаги по оформлению коммерческой сделки дипломата), неприкосновенностью пользоваться не должны. На Венской конференции 1961 года делегация США предлагала ограничить неприкосновенность бумаг и корреспонденции, закрепив в Конвенции возможность их использования в гражданском судопроизводстве в тех случаях, когда дипломату могут быть предъявлены иски в соответствии с п. 1 ст. 31 Конвенции. Это предложение было, однако, отвергнуто  (25).

       Действительно, осуществление на  практике разграничения бумаг  и корреспонденции дипломата  на служебные и неслужебные представляется затруднительным и, следовательно, открывающим возможности для нарушения их неприкосновенности.  

5.2     АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕХНИЧЕСКИЙ И ОБСЛУЖИВАЮЩИЙ       ПЕРСОНАЛ. 

     В международном конвенционном праве  круг лиц, пользующихся привилегиями и иммунитетами, расширился, в том числе и за счет такой категории лиц, как члены административно-технического персонала представительства и члены их семей.

     Надо  сказать, что такое расширение было вызвано потребностями самой  международной жизни, изменившимися ее условиями, а также требованиями научно-технической революции, расширением и специализацией связей между государствами в различных областях. Имея в виду эти моменты, лица, которые относятся к категории административно-технического персонала, нуждаются по тем же причинам в усилении правовой защиты.

     Учитывая  эти новые тенденции. Комиссия международного права ООН, готовившая проект конвенции  о дипломатических сношениях  и иммунитетах, предлагала без каких  бы то ни было оговорок распространить существующие дипломатические привилегии и иммунитеты на лиц административно-технического персонала и членов их семей, живущих вместе с ними и не являющихся гражданами государства пребывания. Однако на Венской конференции 1961 г. при обсуждении проекта конвенции по этому вопросу развернулась довольно острая дискуссия, в ходе которой многие государства возражали против такого подхода, считая его чрезмерным. Тем не менее была выработана компромиссного характера формула, воплощенная в п. 2 ст. 37 Конвенции. Эта новая норма предусматривает следующее: "Члены административно-технического персонала представительства и члены их семей, живущие вместе с ними, пользуются, если они не являются гражданами государства пребывания или не проживают в нем постоянно, привилегиями и иммунитетами, указанными в статьях 29-35. С тем исключением, что иммунитет от гражданской и административной юрисдикции государства пребывания, указанный в п.1 статьи 31, не распространяется на действия, совершенные ими не при исполнении своих обязанностей. Они пользуются также привилегиями, указанными в пункте 1 статьи 36, в отношении предметов первоначального обзаведения". 

     Иначе говоря, члены административно-технического персонала могут пользоваться теперь в государствах - участниках Венской  конвенции личной неприкосновенностью, иммунитетом от уголовной юрисдикции, теми же налоговыми привилегиями, что и дипломаты. Различие лишь в том, что этой категории сотрудников представительства иммунитет от гражданской и административной юрисдикции не предоставляется не только в случаях, указанных в пунктах "а", "б", "с" ст. 31 Конвенции (в равной мере распространяющихся и на дипломатических агентов), но также и тогда, когда действия, ими совершаемые, выходят за пределы их служебных обязанностей. Дипломаты, напомним, пользуются иммунитетом всегда - независимо от того, действуют они в официальном качестве или же в качестве "частных лиц", или, точнее, не при исполнении своих служебных обязанностей.

     Кроме того, есть различия и в пользовании  таможенными льготами и изъятиями. Сотрудники административно-технического персонала не освобождаются, в отличие от дипломатических агентств, от таможенного досмотра их ручной клади и багажа. Они пользуются лишь освобождением от уплаты таможенных пошлин в отношении предметов первоначального обзаведения  (26).

     Что касается членов семей административно-технических  работников представительств, то здесь  Конвенция выдвигает уже не два (как это имеет место в отношении  членов семей дипломатов), а три  условия, при соблюдении которых  они могут пользоваться привилегиями и иммунитетами, указанными в статьях 29-35. Для этого, как гласит п. 2 ст. 37, они не только должны жить вместе с административно-техническими работниками представительства и не быть гражданами государства пребывания, но также и не быть постоянно-домицилированными в нем лицами.

     Учитывая  тот факт, что многие государства - участники Конвенции в силу заявленных ими оговорок не предоставляют указанного в ней режима административно-техническому персоналу представительств или  вообще не являются еще участниками Конвенции, Советский Союз, как и многие другие государства, в своем внутреннем законодательстве был вынужден сделать оговорку о том, что такое распространение основных привилегий и иммунитетов на административно-технический персонал иностранных представительств в СССР будет производиться им лишь на основе взаимности (ст. 16 Положения от 23 мая 1966 г.).

     В то же время Положение 1966 г. подтверждает и ранее действовавший (по Указу  от 27 марта 1956 г.) порядок распространения  уже не только основных, по всех дипломатических привилегий и иммунитетов па административно-технический персонал иностранных дипломатических представительств в СССР. "На основе специального соглашения с иностранным государством, - говорится в ст. 16, - на указанных сотрудников административно-технического персонала могут быть распространены и другие привилегии и иммунитеты, предоставляемые настоящим Положением членам дипломатического персонала, исходя в отношении каждого отдельного государства из принципа взаимности". 

     Следующая категория - члены обслуживающего персонала представительств. По сравнению с административно-техническим персоналом они пользуются по Венской конвенции 1961 г. довольно ограниченными возможностями.

     Венская конвенция 1961 г. дает компромиссное  решение этой проблемы, которое, является наиболее правильным. В п. 3 ст. 37 она установила, что будет достаточным предоставить обслуживающему персоналу лишь:

-  иммунитет в отношении актов, совершенных при исполнении своих обязанностей;

-  освобождение от налогов, сборов и пошлин на заработок, получаемый ими по своей службе;

-  освобождение, упомянутое в ст. 33 Конвенции относительно постановлений о социальном обеспечении.

    Все это при соблюдении тех же условий, т.е. члены обслуживающего персонала  не должны являться гражданами государства пребывания, равно как и постоянно проживающими в нем лицами. Кроме того, важно подчеркнуть, что здесь, в отличие от всех рассмотренных выше категорий, ни о каких привилегиях речь уже не идет. Предоставляется только строго функциональный иммунитет.

      Еще одно существенное отличие  - предусмотренные п. 3 ст. 37 освобождения  касаются только самих членов  обслуживающего персонала, но  никак не членов их семей.  О последних Конвенция не упоминает.

    Все это, разумеется, лишь своего рода гарантированный минимум. Как отмечалось выше, государства по специальным соглашениям между собой, на основе строгой взаимности могут и часто идут на предоставление обслуживающему персоналу дипломатических представительств больших, нежели предусмотрено в Конвенции, облегчении и изъятий, и это вполне правомерные действия, предусмотренные международным правом. Статья 17 советского Положения от 23 мая 1966 г. даже независимо от специальных соглашений, но на основе взаимности в практике идет несколько дальше того, что определено в Венской конвенции. Помимо указанных в ней освобождений для обслуживающего персонала Положение освобождает этот персонал от всех личных повинностей (также на основе взаимности) и, что важно отметить, освобождает на основе взаимности от этих личных повинностей и членов семей обслуживающего персонала. Кроме того, та же ст. 17 Положения 1966 г. предусматривает: "На основе специального соглашения с иностранным государством на указанных сотрудников обслуживающего персонала могут быть распространены и другие привилегии и иммунитеты, предоставляемые настоящим Положением членам дипломатического персонала, исходя в отношении каждого отдельного государства из принципа взаимности". 

    Венская конвенция, включая в круг лиц, пользующихся привилегиями и иммунитетами, такую категорию, как частные домашние работники, проводит в то же время четкое различие между ними и сотрудниками представительства. Если сотрудники, в том числе и обслуживающий персонал, - это лица, состоящие на государственной службе и получающие зарплату от аккредитующего государства, то частные домашние работники, как определяет Конвенция в ст. 1, - это лица, выполняющие обязанности домашних работников у сотрудников представительства и не являющиеся служащими аккредитующего государства. Заработную плату они получают, соответственно, не от государства, а от членов персонала представительства, у которых непосредственно они служат  (27).

    Статус  этих лиц по Венской конвенции (п. 4 ст. 37) определяется, в общем, однозначно: "Домашние работники сотрудников представительства, если они не являются гражданами государства пребывания или не проживают в нем постоянно, освобождаются от налогов, сборов и пошлин на заработок, получаемый ими по своей службе. В других отношениях они могут пользоваться привилегиями и иммунитетами только в той мере, в какой это допускает государство пребывания. Однако государство пребывания должно осуществлять свою юрисдикцию над этими лицами так, чтобы не вмешиваться ненадлежащим образом в осуществление функций представительства". 

    5.3  ПРОБЛЕМА ДЕЙСТВИЯ ИММУНИТЕТОВ НА ТЕРРИТОРИИ

           ТРЕТЬЕГО ГОСУДАРСТВА. 

    Если  статус сотрудников дипломатического представительства на территории государства  аккредитования урегулирован достаточно полно, то в гораздо меньшей степени  он ясен в тех случаях, когда, будучи аккредитованы в одном государстве, они оказываются на территории другого государства.

    Венской конвенцией предусматривается, что  если дипломатический агент проезжает  через территорию третьего государства, которое выдало ему визу, следуя для занятия своего поста или возвращаясь на этот пост или же в свою страну, то ему предоставляются неприкосновенность и другие иммунитеты, которые могут потребоваться для обеспечения его проезда и возвращения. Это относится и к членам его семьи, независимо от того, следуют они с ним или отдельно.

    Третьи  государства не должны также препятствовать проезду через их территорию административно-технического и вспомогательного персонала  (28).

    Кроме того, третьи государства должны предоставлять  ту же свободу и защиту, которая предоставляется государством пребывания, в отношении официальной корреспонденции и другим официальным сообщениям, следующих транзитом, включая закодированные или шифрованные депеши.

    Третье  государство должно также предоставлять  неприкосновенность и защиту дипломатическим курьерам и следующей транзитом дипломатической почте.

    Сложнее обстоит дело со статусом неаккредитованных (речь не идет о членах дипломатических  делегаций) дипломатов. В доктрине международного права этот вопрос относится к  числу малоисследованных. В Конвенции статусу дипломатов на территории третьего государства посвящена лишь одна статья; законодательство и практика государств в этом вопросе не отличаются единообразием.

    Можно вычленить три возможных варианта пребывания иностранных дипломатов на территории третьего государства:

- пересечение  территории третьего государства  транзитом при следовании в  другую страну;

- въезд  в третье государство по служебным  делам или в личных целях;

- пребывание  на территории третьего государства  в силу форс-мажорных обстоятельств (вынужденная посадка самолета, война, стихийное бедствие и т.п. 29).

     Наиболее  часто иностранные дипломаты  оказываются на территории третьего государства при ее пересечении  транзитом в ходе следования в  другую страну. 

     Практический  интерес представляет выяснение  двух вопросов: во всех ли случаях предоставляются  неаккредитованным дипломатам иммунитеты и привилегии? Какие именно иммунитеты и привилегии им предоставляются?

     До  принятия Конвенции в доктрине международного права предметом обсуждения были два вопроса: существует ли "право  мирного проезда" дипломатов через  территорию третьего государства? Каков конкретный объем иммунитетов дипломатов при следовании транзитом через территорию третьего государства? Вопрос о "праве мирного проезда" в настоящее время утратил актуальность, поскольку государства транзита на практике отказывают во въезде нежелательным дипломатам; не устанавливается такое право и Конвенцией.

     Вопрос  об объеме иммунитетов дипломата, следующего транзитом, вызывал до принятия Конвенции  много разногласий как в доктрине, так и на практике. В основном мнение юристов сводилось к тому, что в силу международной вежливости дипломаты в ходе служебных поездок должны пользоваться личной неприкосновенностью и, возможно, иммунитетом от юрисдикции государства пребывания.