Теория и механизмы современного государственного управления

ЛЕКЦИЯ № 2. Методология  и методы, субъекты и объекты государственного управления

1. Методология государственного  управления

Методология и методы изучения государственного управления. В науке о публичном  управлении (государственном, муниципальном, корпоративном) существуют различные  школы, объединяющие ученых-единомышленников. Вместе с тем имеются разные методологические подходы: тоталитарный, демократический  и государственно-религиозный. При  тоталитарном подходе к публичному управлению акценты делаются на необходимости  сильной государственной власти (в некоторых случаях – диктатуры  определенного социального слоя в обществе или персональной диктатуры  вождя), осуществляется фактическое  слияние органов государства, правящей партии (обычно, коммунистической, но бывают и другие), общественные объединения  подчинены правящей партии и органам  государства, местное самоуправление отменяется. Это административно-командная система управления.

Демократические концепции государственного управления представлены огромным количеством  различных школ, в том числе  школ, связанных с идеями «государства-зла» и «государства-добра», «государства – ночного сторожа», и «государства – всесильного регулятора», школ, отстаивающих приоритет экономических  или политических методов управления, концепциями государства всеобщего  благоденствия и государства, создающего лишь благоприятные условия для  деятельности индивида, идеями «рациональной  бюрократии», технократии и другими  концепциями, требующими, с одной  стороны, разделения государственного и муниципального управления, с другой – представления о муниципальных органах как «агентах государства».

При всех различиях демократические  концепции опираются на общие  постулаты управления – общечеловеческие ценности, принципы демократии, политического  и идеологического плюрализма, разделения властей, господства права, признание  местного самоуправления и т. д. Они  отвергают тоталитаризм и авторитаризм, утверждают подконтрольность чиновника  населению, ставят его на службу общим (а не классовым) интересам.

Государственно-религиозные, теократические (например, в Саудовской Аравии) или  клерикальные (в Иране) подходы к  публичному управлению типичны для  многих мусульманских стран.

Концепции мусульманского фундаментализма  в отношении управления связаны  с идеями халифата как лучшей формы  управления, с отрицанием выборов  в органы государства (они заменяются назначением монархом совещательного совета – ашшуры – при правителе). Вместо участия граждан в управлении используется практика меджлиса (прием в установленные дни любого правоверного главой государства, который одновременно является имамом – религиозной главой, и членами его семьи).

В арабских странах, которые испытали влияние либеральных идей и являются республиками (Алжир, Египет и др.), сохранились  лишь элементы прежних порядков (фактическое  недопущение женщин к политике и  государственной службе, ашшура превратилась в частично избираемый консультативный совет при президенте).

При изучении государственного управления используются различные общенаучные  и специальные методы. Среди научных  методов большое значение имеют  анализ и синтез. С их помощью, например, выделяются ветви государственной  власти (законодательная, исполнительная, судебная и др.), создаются понятия  государственного аппарата (в широком  смысле), муниципального образования, местного самоуправления.

Применяются логический метод (с его  помощью делаются различные умозаключения, например, о принципе законности в  управлении), метод формализации (он помогает, например, создавать различные  классификации), сравнительный метод (позволяет сопоставлять возможности  разных способов публичного управления), количественные методы (в том числе  статистические, свидетельствующие  о составе аппарата управления), метод прогнозирования (например, вывод  о возможном отпочковании новых  ветвей власти), экстраполяции (распространения  признаков данного явления на другие сходные явления), моделирования (искусственного воссоздания тех или иных управленческих процедур), эксперимента (практической проверки деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных экспериментатором).

При изучении государственного управления широко используются исторический метод (например, путем использования исторических данных выявляются тенденции государственного управления), конкретно-социологические  методы и приемы (анкетирование, интервьюирование, опросы населения, государственных  и муниципальных служащих), социально-качественные методы исследования (например, для  выявления социальных предпочтений разных групп служащих), правовые (изучение нормативных актов, регулирующих государственное  управление), сравнительно-правовые (например, сравнение с зарубежными моделями управления, контрастирующее сравнение) методы.

Важнейшую роль при изучении государственного управления играют методы наблюдения за деятельностью соответствующих  органов и должностных лиц, методы имитации (например, организация соответствующих  деловых игр, копирующих определенный вид деятельности органа государства, или местного самоуправления), различные  частные методики, изучение документов, статистики, отчетов соответствующих  органов, данных средств массовой информации.

2. Субъекты и объекты  государственного управления

Субъектами государственного управления являются физические и юридические  лица (организации), которые управляют  или участвуют в управлении в  качестве субъектов управленческих отношений. Граждане (россияне, иностранцы, лица без гражданства) и общественные объединения могут выступать в качестве участников и, следовательно, субъектов управленче-ских отношений с государственными органами исполнительной власти, а государственные органы, их структурные подразделения и служащие – как управляющие субъекты в административно-правовых отношениях друг с другом в любых соотношениях, а также в отношениях с общественными объединениями и гражданами.

Объектами государственного управления могут выступать различные стороны  административно-правового статуса  граждан и их общественных объединений (действия, бездействие, права, обязанности, ответственность), а также различные  стороны деятельности социально-культурных и иных учреждений, предприятий и  их объединений (акционерные общества, холдинговые компании, финансово-промышленные группы, естественные монополии, закрытые административно-территориальные образования  и др.).

Едиными очень крупными объектами  государственного управления нередко  выступают отраслевые и межотраслевые  комплексы и ассоциации предприятий, учреждений и организаций; отрасли  и сферы государственного управления; комплексы взаимосвязанных отраслей и целые их области (например, область  экономики включает в себя промышленный, строительный, агропромышленный комплексы  и комплекс обслуживающих отраслей).

В пределах полномочий, установленных  законом, субъекты управления применяют  различные средства, имеющиеся в  их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного  развития какой-либо отрасли, определенного  объекта устанавливаются предпочтения для нее, предоставляются государственные  или муниципальные инвестиции.

Государство (путем судебного решения) может запретить политическую партию, запретить пропаганду экстремистской идеологии и т. д. Используются различные  способы поощрений, разрешений, требований, запретов, за невыполнение может быть установлена ответственность. Этими  средствами направляется деятельность людей и их коллективов.

Те или иные органы и должностные  лица могут применять только такие  средства государственного управления, которые разрешены им законом. Различные  виды органов и должностные лица используют неодинаковые способы государственного управления и каждый из них –  те способы и в тех рамках, которые  установлены соответствующим правовым актом.

Отрасль государственного управления представляет собой совокупность предприятий, организаций, учреждений однородного  социально-экономического или социально-культурного  профиля, находящихся в ведении  центрального федерального (или субъекта федерации) органа исполнительной власти. А сфера государственного управления включает в себя деятельность специальных  органов исполнительной власти, осуществляющих функциональное межотраслевое регулирование  в масштабе всех или, по крайней мере, многих отраслей управления.

ЛЕКЦИЯ № 3. Сущность и типы государства

1. Понятие и признаки  государства

Вопросы о государстве, его понятии, сущности и роли в обществе с давних пор относятся к числу основополагающих и дискуссионных в государствоведении. Это объясняется тремя причинами. Во-первых, эти вопросы прямо и непосредственно затрагивают интересы различных слоев, классов общества, политических партий и движений. Во-вторых, никакая другая организация не может конкурировать с государством в многообразии выполняемых задач и функций, во влиянии на судьбы общества. В-третьих, государство – очень сложное и внутренне противоречивое общественно-политическое образование.

Рожденное обществом, его противоречиями, государство само неизбежно становится противоречивым, противоречивы его деятельность и социальная роль. Как форма организации общества, призванная обеспечивать его целостность и управляемость, государство выполняет функции, обусловленные потребностями общества, а, следовательно, служит его интересам.

История государства неотделима от истории общества. Оно вместе с  обществом проходит длинный исторический путь от неразвитого к развитому, приобретает на этом пути новые черты  и свойства. Для неразвитого государства  характерно то, что в нем не развертывается, не получает должного развития весь комплекс институтов государства и оно  сводится, в сущности, к политической власти, основанной главным образом  на аппарате принуждения. Развитым государство  становится постепенно, по мере достижения определенного уровня цивилизации и демократии.

Всесторонне раскрыть понятие, сущность, многосторонние грани, свойства и черты  государства – задача чрезвычайно  трудная. Решить ее можно лишь при  изучении государства конкретно-исторически, в различных его связях с экономикой, социально-политической и духовной жизнью общества, максимально используя при этом прошлые и настоящие научные достижения.

Правовед Н. М. Коркунов утверждал, что «государство есть общественный союз свободных людей с принудительно  установленным мирным порядком посредством  предоставления исключительного права  принуждения только органам государства». Словом, многие ученые характеризовали  государство как организацию  правопорядка (порядка), усматривали  в том его суть и главное  назначение. Но это только один из признаков данного феномена.

В буржуазную эпоху широкое распространение  получило определение государства  как совокупности (союза) людей, территории, занимаемой этими людьми, и власти. Известный государствовед Л. Дюги выделяет четыре элемента государства:

1) совокупность человеческих индивидов;

2) определенную территорию;

3) суверенную власть;

4) правительство.

Рассматриваемое определение, верно  отражающее некоторые черты (признаки) государства, послужило поводом  для различных упрощений. Ссылаясь на него, одни авторы отождествляли  государство со страной, другие –  с обществом, третьи – с кругом лиц, осуществляющих власть (правительством).

Не согласны с приведенным понятием и сторонники психологической теории права. «Государство не совокупность людей  определенного рода, – утверждал  Ф. Ф. Кокошкин, – а отношения между ними, форма общежития, известная психическая связь между ними». Однако «форма общежития», форма организации общества – это тоже лишь один из признаков, но не все государство.

Наиболее большой шаг в преодолении  одностороннего подхода к понятию  государства сделал К. Маркс, высказывая в «Капитале» мысль о том, что  государство охватывает своей деятельностью  два момента: и выполнение общих  дел, вытекающих из природы всякого  общества, и специфические классовые  функции, т. е., понимая его как  единство двух его тесно взаимосвязанных  сторон – общечеловеческой и классовой.

Любое государство, наряду с решением сугубо классовых задач, выполняет  и общечеловеческую миссию, без которой  не может существовать ни одно общество. К выполнению общих дел относится прежде всего осуществление разнообразных коллективных потребностей общества: организация здравоохранения, образования, социального обеспечения, средств транспорта и связи, строительство ирригационных сооружений, борьба с эпидемиями, преступностью, меры по предотвращению войны и обеспечению мира и т. п.

Общечеловеческое предназначение государства в более широком  смысле состоит в том, чтобы быть инструментом социального компромисса, смягчения и преодоления противоречий, поиска согласия и сотрудничества различных  слоев населения и общественных сил, обеспечения общесоциальной направленности в содержании всех осуществляемых им функций.

Сочетая в себе, таким образом, и  классовое, и общечеловеческое, государство  выступает одновременно и как  организация политической власти общества, и как его единственный официальный  представитель. Согласно этому оно  призвано обеспечить выполнение и общих  дел, вытекающих из природы всякого  общества, и специфических классовых задач.

В современной учебной литературе государство определяется как политико-территориальная  суверенная организация публичной  власти, имеющая специальный аппарат, способная делать свои, веления обязательными  для всей страны. Данная дефиниция  синтезирует наиболее существенные черты и признаки государства  и в целом приемлема, но в ней  слабо отражена связь государства  и общества. Поэтому принято считать, что более точной будет следующая  формулировка: государство – это  политическая организация общества, обеспечивающая его единство и целостность, осуществляющая посредством государственного механизма управление делами общества, суверенную публичную власть, придающая праву общеобязательное значение, гарантирующая права, свободы граждан, законность и правопорядок.