Теория и механизмы современного государственного управления

Формирование системы органов  исполнительной власти республики, края, области и других субъектов РФ происходит в соответствии с конституционными положениями, федеральным законом, а также нормативными актами, определяющими  правовой статус республики, края, области  как субъектов РФ, правовой статус и организацию взаимодействия органов  власти. Такими актами являются конституции, уставы краев и областей, схема  управления, законы, а также положения  об отдельных органах исполнительной власти республик, краев, областей, утверждаемые главой исполнительной власти субъекта РФ.

Как отмечалось, конституционный принцип  равноправия субъектов РФ не исключает  разнообразия форм организации государственной  власти. Это особенно характерно для  органов исполнительной власти, организационные  формы которой различаются в каждом регионе.

В соответствии с конституционным  принципом разделения государственной  власти на законодательную, исполнительную и судебную законодательный орган  и высший исполнительный орган государственной  власти субъекта РФ осуществляют свои полномочия самостоятельно. Они взаимодействуют  в целях эффективного управления процессами экономического и социального  развития субъекта РФ и в интересах  его населения.

Поскольку Конституция РФ рассматривает  республики как государства, конституции  республик учреждают пост главы  государства, именуемого президентом, главой республики или главой государства. Пост президента учрежден в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Калмыкии, Кабардино-Балкарии, Ингушетии, Марий Эл, Саха (Якутия), Северной Осетии – Алании, Татарстане, Тыве, Чувашии.

Конституционный статус главы государства (Президента, Главы Республики) устанавливается  по-разному. В некоторых республиках  глава государства подобно Президенту РФ как бы выводится за пределы  трех ветвей власти или рассматривается  как участник осуществления полномочий каждой из них. Только некоторые республики объявляют главу государства  главой исполнительной власти, он иногда объявляется высшим должностным  лицом республики. Обычно предусматривается, что он выступает гарантом конституции  республики, прав и свобод человека, представляет республику в отношениях с РФ и др. Главе государства  всегда предоставляется право подписывать  и обнародовать законы республики, а также законодательной инициативы. В решении вопроса об отношениях с правительством существуют большие  различия.

 

Правительство является органом исполнительной власти, подотчетным Президенту Республики (Главе Республики), хотя ответственно и перед парламентом.

 

В Татарстане Президент возглавляет  систему органов государственного управления и обеспечивает их взаимодействие с Государственным советом. Он представляет государственному совету на утверждение  кандидатуру на пост Премьер-министра и по согласованию с Государственным  советом формирует кабинет министров  с правом освобождения от должности  премьер-министра и членов кабинета. По представлению Президента Государственный  совет образует и упраздняет министерства и государственные комитеты.

 

В Башкортостане Президент является высшим должностным лицом, он назначает  премьер-министра с согласия Государственного собрания (парламента) и руководит  деятельностью кабинета министров. Кабинет министров проводит выработанную Государственным собранием и  Президентом политику Республики.

 

В Калмыкии Президент является главой исполнительной власти, он устанавливает  структуру органов исполнительной власти, а создание правительства  или кабинета министров не предусмотрено.

 

В данной группе республик правительство  фактически работает под непосредственным руководством главы государства.

 

Глава государства возглавляет  систему исполнительной власти и  является Председателем Правительства. В Республике Коми Глава Республики является Главой государства и Правительства, возглавляет систему государственного управления и обеспечивает взаимодействие с республиканскими и федеральными органами государственной власти.

 

В Республике Бурятия Президент  является Главой Республики и ее исполнительной власти, Председателем Правительства. Он назначает членов Правительства  с согласия Народного хурала, представляет ему предложения об образовании  и упразднении министерств и  государственных комитетов, Правительство  представляет Народному хуралу программу  предстоящей деятельности.

 

В этой группе республик имеет место  прямое слияние функций главы  государства и главы правительства  в одном лице.

 

Формирование Правительства и  организация исполнительной власти осуществляются коллегиальными органами. Конституцией Республики Дагестан от 26 июля 2003 г. закреплено, что государственную власть в Республике осуществляют Президент Республики, Народное собрание, Правительство Республики, суды; система органов государственной власти в Республике устанавливается в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, установленными федеральным законом; Президент Республики является высшим должностным лицом Республики Дагестан, возглавляет исполнительную власть Республики.

 

Края, области и другие субъекты РФ, как и республики, самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. Правовой базой для этого выступает  устав, а также законы, принимаемые  собственными представительными органами, и правовые акты глав администраций.

 

В отличие от республик, многие края и области руководствуются не только уставами, но и так называемой схемой управления, которая призвана обеспечить комплексное управление субъектом РФ по всем важнейшим вопросам.

 

Схема включает в себя перечень субъектов  и объектов управления, характеристику функций органов исполнительной власти и порядок их взаимоотношений, процедуру принятия решений. Такой  документ предопределяет систему органов  исполнительной власти и в определенной степени связывает главу администрации  в его действиях по перестройке  аппарата исполнительной власти.

 

Функции исполнительной власти на территории субъекта РФ осуществляет система органов  исполнительной власти, возглавляемая  соответствующей администрацией.

 

Систему органов исполнительной власти образуют три основные группы органов:

 

1) органы, составляющие аппарат  главы администрации;

 

2) управления, комитеты, отделы и  прочие службы администрации,  находящиеся в двойном подчинении  с преобладанием подчинения главе  администрации;

 

3) территориальные органы федеральных  министерств и ведомств, входящие  в систему органов исполнительной  власти субъекта РФ, но имеющие  ярко выраженную вертикальную  подчиненность. Кроме того, в субъектах  РФ действуют различные коммерческие  предприятия, созданные на базе  бывших подразделений краевых,  областных органов и подведомственные  администрации, а также различные  общественные советы при соответствующих  администрациях и их главах  Администрация состоит из главы  администрации, часто именуемого  губернатором, а в Москве –  мэром, и его заместителей, руководителей  многочисленных управленческих  структур.

 

Следует отметить, что в ряде областей (Ленинградской, Курганской), в краях (Ставропольском), городе федерального значения Москве термин «администрация»  заменен на термин «правительство», что отражает стремление этих субъектов  РФ к уравнению своих государственно-правовых форм с республиканскими.

 

3. Органы законодательной власти  субъектов РФ

 

Законодательные (представительные) органы в субъектах РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют главным образом законодательные  функции. Их положение в системе  органов государственной власти определяется принципом разделения властей, который закреплен во всех конституциях и уставах. Однако в  вопросах компетенции и особенно во взаимоотношениях с исполнительной властью законодательные органы различных субъектов РФ неодинаковы. Различия касаются и форм организации законодательного процесса, процедуры рассмотрения вопросов.

 

В некоторых регионах периодически возникают конфронтационные отношения  между законодательной и исполнительной властью, и тогда законодательный  орган, всячески препятствуя деятельности администрации, подчеркивает свою самостоятельность. Но в спокойной обстановке роль этих органов кажется менее заметной, поскольку самые принципиальные вопросы государственной жизни  регулируются федеральным законодательством, а в решении насущных проблем  региона доминирующую роль играет исполнительная власть. Однако сказанное не ослабляет  фундаментального значения органов  народного представительства для  демократической организации государственной  власти.

 

В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации» установлено, что законодательный  орган государственной власти является постоянно действующим высшим и  единственным органом законодательной  власти субъекта РФ. Его наименование и структура устанавливаются  конституцией (уставом) субъекта РФ с  учетом исторических, национальных и  иных традиций субъекта РФ. Число депутатов  законодательного органа также устанавливается  конституцией (уставом) субъекта РФ.

 

Федеральным законом установлено, что не менее 50 % депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями  в соответствии с законодательством  о выборах.

 

Срок полномочий депутатов одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может  превышать 5 лет. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законодательным  органом самостоятельно. Законодательный  орган государственной власти субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее  двух третей от установленного числа  депутатов.

 

Право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему  должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной  инициативы может быть предоставлено  иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим  на территории данного субъекта РФ.

 

В случае отклонения высшим должностным  лицом закона указанный закон  может быть одобрен в ранее  принятой редакции большинством не менее  двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон, одобренный в ранее принятой редакции, не может  быть повторно отклонен высшим должностным  лицом и подлежит обнародованию  в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта РФ.

 

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта могут быть прекращены досрочно в  случае роспуска указанного органа высшим должностным лицом или вступления в силу решения соответствующего суда.

 

Высшее должностное лицо вправе принять решение о досрочном  прекращении полномочий законодательного органа в случае принятия данным органом  конституции (устава) и закона, иного  нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены  соответствующим судом, а законодательный  орган не устранил их в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

 

Законодательный орган принимает  конституцию (устав) и поправки к  ней, законы субъекта РФ, осуществляет законодательное регулирование  по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения  РФ и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ. По представлению Президента РФ он принимает решение о наделении  гражданина РФ полномочиями высшего  должностного лица субъекта РФ. При  отклонении кандидатур Президент РФ проводит консультации с законодательным  органом власти, но при третьем  отклонении он вправе распустить данный орган. В этом случае не позднее чем  через 120 дней назначаются внеочередные выборы.

 

Законом субъекта РФ утверждается бюджет, бюджеты внебюджетных фондов и отчеты об их исполнении, представленные высшим должностным лицом или руководителем  высшего исполнительного органа государственной власти. Устанавливается  порядок проведения выборов в  органы местного самоуправления, устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания, устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, устанавливается порядок проведения выборов в законодательный орган субъекта РФ, утверждается структура исполнительных органов.

 

Депутаты избираются гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом. Депутатом  может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с федеральным  законом, конституцией (уставом) или  законом субъекта РФ пассивным избирательным  правом.

 

Выборы проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

 

В течение срока своих полномочий депутат не может быть депутатом  Государственной Думы или Совета Федерации Федерального Собрания, судьей, занимать иные государственные должности  РФ, государственные должности федеральной  государственной службы, иные государственные  должности субъекта РФ или государственные  должности государственной службы субъекта РФ, а также выборные муниципальные  должности и муниципальные должности  муниципальной службы. В случае, если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

 

Гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ. В случаях привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами.