Правовое регулирование государственных корпораций в РФ

Этап 2. Данный этап связан с деятельностью законодателя в 2007 году. На этот период выпадает бурный рост количества государственных корпораций в совершенно иных сферах и условиях. Принципом создания такого количества госкорпораций (на тот момент их стало 7) являлся подход: государственная корпорация создается в той сфере, где есть масштабная проблема, при которой необходимо государственное вмешательство.  Создание и функционирование подобных структур стало фирменным знаком российской экономической политики. Начиная с 2007 года в законы о федеральном бюджете включаются значительные суммы финансирования, выделяемые госкорпорациям, которые к тому наделялись весьма большими властными полномочиями.

Однако  при всей активной компании государства  по отделению федерального аппарата от экономики, создание государственных корпораций усилило тенденции монополизации рынка.

Этап 3. После создания вышеперечисленных государственных корпораций законодатель стал использовать данную практику для решения более узких задач. Делалось это путем принятия новых норм  для решения тех или иных частных вопросов. При этом необходимость именно таких организационно-правовых форм и непригодность прежних никак не обосновывалась. Так в июне 2009 года появилась весьма схожая с государственной корпорацией новая организационно-правовая форма – государственная компания. Главным ее отличием стало то, что она создается на основании доверительного управления и может выполнять «функции государственного значения». Пример данной формы Государственной компания «Российские автомобильные дороги» (ГК «Автодор»), созданная в 2009 году на основании Федерального закона Российской Федерации от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги".

Таким образом, данный этап характеризуется созданием  очень похожей на госкорпорацию  организационной формы. Для решения  узкой задачи изобретается новая  организационно-правовая форма, правовые характеристики которой практически  не определяются общим законом о  некоммерческих организациях, а прописываются  в каждом конкретном случае особым законом. При этом узкоотраслевым законом  вносятся фундаментальные поправки в базовый закон, устанавливающий  систему юридических лиц.

Этап 4. Он связан с созданием еще одной формы, схожей с рассматриваемой. Речь идет о создании инновационного центра «Сколково» и наделение некоей частной организации (Фонда «Сколково») полномочиями управляющей компании.

В соответствии с законом об «Инновационном центре Сколково» ему передается имущество в собственность, как и в случае с государственными корпорациями. Но помимо этого,  центр наделяется множеством полномочий, которые на всей остальной территории страны принадлежат органам государственной власти и местного самоуправления. В частности, компания устанавливает правила землепользования и застройки, выдает разрешения на строительство, присваивает наименования улицам и площадям, принимает эквивалент генерального плана поселения, организует систему обязательного начального и среднего образования, утверждает правила образовательной деятельности и лицензирует ее, лицензирует медицинскую деятельность и т.д. Кроме того, управляющая компания, например, может в отдельных случаях вводить особый режим технического регулирования (т.е., по сути дела, требований безопасности), санитарно-эпидемиологического контроля, градостроительной деятельности и т.д. Таким образом мы видим, что за несколько лет были созданы 3 организационно-правовые формы, очень схожие по сути, что вносит множество проблем в регулировании важных для страны отраслей.

§1.3 Классификация государственных корпораций по российскому законодательству

На данный момент в Российской Федерации функционируют  шесть государственных корпораций. Для рассмотрения их правовой основы необходимо сопоставить их цели, нормы, обеспечивающие контроль за достижением  целей корпорации со стороны государства.

1) Агентство по страхованию вкладов было создано в 2003 году на основе Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». В соответствии  с этим федеральным законом «целью деятельности Агентства в соответствии с настоящим Федеральным законом является обеспечение функционирования системы страхования вкладов. Контроль за деятельностью Агентства осуществляется на основе статьи 24 вышеуказанного федерального закона, а именно, Агентство обязано ежегодно, не позднее 15 февраля года, отправлять отчет  в Правительство Российской Федерации и Банк России. Высшим органом управления Агентства является совет директоров Агентства. В совет директоров Агентства входят 13 членов - семь представителей Правительства Российской Федерации, пять представителей Банка России и генеральный директор Агентства.⁴»

2) Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк) был создан в 2007 году на основе Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития». «Целью деятельности корпорации является  обеспечение повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной предусмотренной настоящим Федеральным законом деятельности по реализации проектов в Российской Федерации и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность Внешэкономбанка по достижению установленных настоящим Федеральным законом целей, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.  Правительство в праве: назначить на должность и освобождает от должности членов наблюдательного совета Внешэкономбанка; утверждать положение о наблюдательном совете Внешэкономбанка; утверждать Меморандум; осуществляет иные функции, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Органами управления Внешэкономбанка являются наблюдательный совет Внешэкономбанка, правление Внешэкономбанка и председатель Внешэкономбанка. Правительство Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности членов наблюдательного совета Внешэкономбанка (8 членов, не считая председателя).Председателем наблюдательного совета Внешэкономбанка является Председатель Правительства Российской Федерации.⁵»

3) Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства создан в 2007 году федеральным законом от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». «Целями деятельности Фонда в соответствии с настоящим Федеральным законом являются создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирование реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда. Органами управления Фонда являются наблюдательный совет Фонда, правление Фонда, генеральный директор Фонда. Наблюдательный совет Фонда осуществляет контроль за деятельностью Фонда, в том числе за исполнением принимаемых иными органами управления Фонда решений, использованием средств Фонда, соблюдением Фондом настоящего Федерального закона. Состав наблюдательного совета Фонда утверждается Правительством Российской Федерации. Правление Фонда является коллегиальным органом управления Фонда. Руководство правлением Фонда осуществляет председатель правления Фонда. Председателем правления Фонда является генеральный директор Фонда. Генеральный директор Фонда назначается на должность Правительством Российской Федерации на срок деятельности Фонда и может быть досрочно освобожден от должности Правительством Российской Федерации.⁶»

4) Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта была создана в 2007 году (Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»). «Целью деятельности Корпорации является осуществление управленческих и иных общественно полезных функций, связанных с инженерными изысканиями при строительстве, с проектированием, со строительством и с реконструкцией (далее - строительство), организацией эксплуатации объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также для развития города Сочи как горноклиматического курорта (далее - олимпийские объекты). Отчетность Корпорации состоит из квартального отчета и годового отчета. Квартальный отчет Корпорации направляется Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации до 15-го числа месяца, следующего за месяцем утверждения наблюдательным советом Корпорации квартального отчета. Годовой отчет Корпорации направляется Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации до 15 июня года, следующего за отчетным периодом. Органами управления Корпорации являются наблюдательный совет Корпорации, правление Корпорации и президент Корпорации. Количественный и персональный состав наблюдательного совета Корпорации определяется Правительством Российской Федерации. Члены правления Корпорации назначаются на должность и освобождаются от должности наблюдательным советом Корпорации по представлению президента Корпорации.⁷»

5)  Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» была создана в 2007 году (Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации „Ростехнологии“») «Целью деятельности Государственной корпорации "Ростехнологии" является содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций - разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, организаций, в которых Государственная корпорация "Ростехнологии" в силу преобладающего участия в их уставных капиталах и в соответствии с заключенными между ними договорами либо иным образом имеет возможность влиять на принимаемые этими организациями решения, а также путем привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс. Годовой отчет Государственной корпорации "Ростехнологии" направляется Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации до 1 мая года, следующего за отчетным периодом. Органами управления Государственной корпорации "Ростехнологии" являются наблюдательный совет Государственной корпорации "Ростехнологии", правление Государственной корпорации "Ростехнологии" и генеральный директор Государственной корпорации "Ростехнологии". Председатель наблюдательного совета Государственной корпорации "Ростехнологии" назначается Президентом Российской Федерации из числа членов наблюдательного совета Государственной корпорации "Ростехнологии" одновременно с назначением членов наблюдательного совета Государственной корпорации "Ростехнологии". На должность члена правления Государственной корпорации "Ростехнологии" могут назначаться работники Государственной корпорации "Ростехнологии", представители организаций, акции которых находятся в собственности Государственной корпорации "Ростехнологии" либо в отношении которых она является аффилированным лицом. Генеральный директор Государственной корпорации "Ростехнологии" назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации.⁸»

6) Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» была создана в 2007 году. (Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии „Росатом“») «Корпорация создается и действует в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, организаций, осуществляющих эксплуатацию судов атомного ледокольного флота (судов атомного технологического обслуживания, а также судов с ядерными энергетическими установками - атомных ледоколов и транспортных судов), обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области. Правительство РФ утверждает программу деятельности корпорации на долгосрочный период. Программа предусматривает выполнение производственных, инвестиционных и финансовых показателей, в том числе заданий государственного оборонного заказа Корпорация направляет годовые отчеты в Правительство РФ.⁹»

Так же до 2010 года существовала  Российская корпорация нанотехнологий. Она была создана  в 2007 году на базе федерального закона от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий». «Цель: корпорация действует в целях содействия реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развития инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии. Контроль за деятельностью Корпорации осуществляется на основе ежегодного представления Корпорацией в Правительство Российской Федерации годового отчета Корпорации, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, а также заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности и иных документов Корпорации, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность Корпорации, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Президент Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности генерального директора Корпорации.¹⁰» Однако, в 2010 году вышел федеральный закон №211-ФЗ «О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий», по которому произошла реорганизация данной государственной корпорации в ОАО.

На основе этого сопоставления модно сделать  следующие выводы:

1) В подавляющем  случае законы, регулирующие деятельность  каждой корпорации, не обозначают  критерии успешности деятельности  государственной корпорации  по  отношению к заявленным целям.  Единственным исключением является  государственная корпорация по  строительству олимпийских объектов  и развитию города Сочи как  горноклиматического курорта, так  как критерий успешности уже  заложен в цель создания корпорации (проведение зимней Олимпиады  в Сочи), хотя скорее всего это  связано с узким спектром данной  сферы деятельности.

2) Из-за отсутствия критериев успешности в законах не могут быть определены санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя.

3) Вышеперечисленные законы не подразумевают ведения средне- и долгосрочного планирования.

4) Так  же, на лицо отсутствие четкой  схемы формирования руководящего  состава государственной корпорации. Не унификация такого вопроса ведет к ухудшению управляемости  и контроля за деятельностью корпорации.