Правовое регулирование государственных корпораций в РФ

5) В большинстве  государственных корпораций решающий  голос в формировании руководящих  органов государственных корпораций  принадлежит Президенту РФ. Это  ставит экономическое поведение  данных структур в зависимость  от политического цикла выборов  президента и от политической конъюнктуры, более того, создает стимулы к попыткам манипулирования политическим процессом со стороны государственных корпораций.

6) Законы  не предусматривают никаких фиксированных  процедур и критериев оценки  деятельности руководителей государственных  корпораций и их наблюдательных  советов.

В заключение главы можно выделить следующее: государственная корпорация  является одной из совсем новых организационно-правовых форм, которую государство за последнее  время использует все чаще, однако, необходимость избрания именно такой  формы вызывает множество вопросов. Прежде всего они связаны с  определением «общественно-полезных функций», нечеткостью целей, отсутствием унификации создания/функционирования/реорганизации/ликвидации государственной корпорации, созданием форм, весьма схожих по сути с госкорпорацией, двоякой ситуацией между зависимостью от принимаемых решений первыми лицами государства и неподотчетностью корпорации по стандартным процедурам и т.д.

Глава 2. Правовая характеристика деятельности государственных корпораций по российскому  законодательству

§2.1 Правовой режим имущества государственной корпорации

Как видно из определения государственной  корпорации, основой ее имущественного комплекса является взнос Российской Федерации. Имущественный взнос  осуществляется казной РФ в соответствии с законом о создании конкретной корпорации.  Так в соответствии со ст. 5 Федерального закона 23 ноября 2007г. N 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии" имущество корпорации формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации, доходов, получаемых от деятельности Корпорации, добровольных имущественных взносов  и пожертвований, а также за счет других законных поступлений. Аналогично ст. 5 Федерального закона 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта». Имущество Корпорации формируется за счет имущественных взносов Российской Федерации, доходов, получаемых от деятельности Корпорации, пожертвований, а также за счет других законных поступлений.

При этом необходимо отметить, что  данное имущество передается в собственность  государственной корпорации, в отличие, например, от государственной компании, имущество которой принадлежит  на праве хозяйственного ведения. Значит имущество государственной корпорации, являясь, с одной стороны, объектом права публичной собственности, с другой стороны, оно обладает чертой обособленности, так как обособленность является одним из главных признаком  юридического лица.

В связи с этой проблемой понимания  правового режима собственности  существует несколько точек зрения. Первая точка зрения гласит, что, несмотря на то, что собственником имущества является государственная корпорация, право им распоряжаться имеет как государственная корпорация, так и само государство.  Это связано с тем, что право собственности, которым наделена корпорация, обладает целевым характером.  Вторая группа ученных считают, что у государственной корпорации не возникает права частной собственности на её имущество, так как государственные органы контролируют её деятельность, непосредственно принимают решение о распоряжении некоторыми видами имущества, государство вправе изъять у государственной корпорации её имущество. Из вышесказанного можно сделать вывод о том, что правовой режим имущества корпорации имеет двойственную природу, то есть существует два собственника: государственная корпорация и само государство. В подтверждению этом тезису поскольку имущество, передаваемое Российской Федерацией создаваемой и государственной корпорации, становится собственностью этой корпорации, а Российская Федерация утрачивает вещные права на переданное имущество, то, теоретически не подлежит передаче имущество, изъятое из оборота (ст. 129 ГК РФ) либо составляющее исключительную государственную или муниципальную собственность. Так, в частности, у государственной корпорации на правах собственности не могут теоретически находиться недра (ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г.), леса, составляющие лесной фонд (ст. 12 Лесного кодекса РФ), воды, за исключением обособленных водных объектов (ст. 20 и 34 Водного кодекса РФ), природные лечебные ресурсы (ст. 9 Федерального закона «О природных лечебных ресурсах» от 23 февраля 1995 г.) и другие, преимущественно недвижимые вещи. Имущество, ограниченное в гражданском обороте, вероятно, может быть передано вновь созданной государственной корпорации, если цели ее создания предполагают возможность получения всех надлежащих разрешений для ведения той деятельности, которая связана с использованием ограниченного в обороте имущества. 

Далее важно отметить, что  на передачу взноса Российской Федерацией не распространяется действие Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". В частности, внесение взноса федеральными унитарными предприятиями в виде имущественного комплекса выделяется как особый способ прекращения деятельности этих унитарных предприятий как юридических лиц, отличный от их реорганизации или ликвидации. Помимо этого, в случае отчуждения имущества государственными корпорациями ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» так же не действует, так как отчуждаемое имущество не находится в государственной собственности.

Государственные корпорации несут  ответственность всем своим имуществом только по собственным обязательствам, если иное не предусмотрено законом. Исключением являются положения, связанные  с государственной корпорацией  Агентство по страхованию вкладов и государственной корпорацией  «Росатом». 

Правовой  режим имущества государственной  корпорации вызывает много вопросов и нареканий, главным мотивом  которых есть нецелевое использование  имущества. Это связано с тем, что  по своей основе передача имущества  в собственность корпорации является безвозмездной приватизацией. Введение законодателем такой практики как  создание отдельных закона для каждой корпорации (вместо единого), имеющего приоритет перед ФЗ «О некоммерческих организациях» и нечеткое определение  целей (ближе к определению направлений  действий) является основанием для  пересмотра законодательства, регулирующего  деятельность госкорпораций. Помимо этого  остается нерешенными еще целый  ряд вопросов. Во-первых, есть существенный пробел в законодательстве, охватывающий принцип использования переданного  имущества на обеспечение собственной  деятельности (заработная плата, командировки, представительские расходы, приобретение имущества, необходимого для их деятельности, и т. д.). Безусловно, государственная корпорация использует данное имущество на собственные нужды, но объем и структура этого использования не регламентируется законом. Это ведет к созданию коррумпированной системы расходования средств. Решением этой проблемы может стать создание смет по расходованию средств, как предусмотрено в деятельности государственной корпорации Агентство по страхованию вкладов и Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.  Во-вторых,  суть государственной корпорации есть удовлетворение потребностей государства и общества, а перевод имущества в коммерческий сектор в большинстве случаев служит лишь для обогащения некоторых лиц. «Кроме того, государственные корпорации могут наделяться властными полномочиями и получают имущество от Российской Федерации. У них больше возможностей по получению льгот. Это дает им значительные преимущества по сравнению с иными юридическими лицами, для которых они будут выступать конкурентами. Исходя из этого, необходимо лишить государственные корпорации полномочий по непосредственному осуществлению производства некоторых товаров, выполнения работ и оказания услуг, а также по участию в создании коммерческих организаций. Далее, при установлении порядка принятия решений о совершении государственными корпорациями определенных сделок с имуществом высшими органами управления государственных корпораций, а в некоторых случаях - Правительством РФ, отсутствует единый подход при правовом регулировании, поскольку используются разные критерии выделения таких сделок и разные понятия. Например, применительно к государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» и «Ростехнологии» данный порядок устанавливается через использование понятия не размещение, а инвестирование, что порождает вопрос о том, какие сделки государственных корпораций попадают под понятие инвестиций. Так, например, внесение вкладов в кредитные организации или денежных средств в паевые инвестиционные фонды, т. е. профессиональным финансовым посредникам, с юридической точки зрения не являются инвестициями. Также к ним не может быть отнесено исполнение ранее принятых на себя обязательств за другое лицо, например, выплата по договорам поручительства. Ничего не говорится про безвозмездные отчуждение и передачу во временное пользование имущества государственных корпораций другим лицам. Это создает почву для различного толкования законодательства и, как следствие, для возможных злоупотреблений в виде вывода активов из государственных корпораций без одобрения их высших органов управления. В связи с этим необходимо выработать единый подход к порядку согласования высшими органами управления государственных корпораций определенных сделок через использование единой системы понятий и критериев выделения сделок. Любую безвозмездную передачу имущества необходимо запретить.

§2.2  Основания и порядок создания и деятельности государственной корпорации

Государственная корпорация – это единственный вид  некоммерческих организаций, который  создается на основе специального федерального закона. Для создания государственной  корпорации не требуется учредительных  документов, перечисленных в ст. 52 ГК РФ. Для подробного рассмотрения вопроса необходимо сравнить аспекты  создания государственной корпорации в рамках системы регулирования  схожих видов некоммерческих организаций.

Таким образом, мы видим, что создание государственной корпорации имеет целый ряд особенностей. Далее для рассмотрения данного вопроса необходимо рассмотреть процесс создания конкретной государственной корпорации -  государственной корпорации «Ростехнологии».

Инициатором создания государственной корпорации «Ростехнологии» стал в 2007 году президент  В. В. Путин. Так как для создания государственной корпорации необходим  федеральный закон, то 25 сентября 2007 года  в Государственную Думу РФ был внесен проект федерального закона №270-ФЗ «О государственной корпорации «Ростехнологии» и был принят 9 ноября 2007 года. Согласно данному закону для создания корпорации были опубликованы следующие положения:

1. Цель деятельности:  «Целью деятельности Государственной корпорации "Ростехнологии" является содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций - разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, организаций, в которых Государственная корпорация "Ростехнологии" в силу преобладающего участия в их уставных капиталах и в соответствии с заключенными между ними договорами либо иным образом имеет возможность влиять на принимаемые этими организациями решения, а также путем привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс.¹¹»

Причем в первой редакции закона цель определялась уже: Целью деятельности Государственной корпорации "Ростехнологии" является содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций - разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс.

2. В законе так же предусматривается возможность ведения предпринимательской деятельности: «государственная корпорация "Ростехнологии" вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению цели деятельности, указанной в части 1 настоящей статьи, и соответствует этой цели. Прибыль Государственной корпорации "Ростехнологии", полученная в результате ее деятельности, подлежит направлению исключительно на достижение цели, указанной в части 1 настоящей статьи¹²».
3. Имущество. Уникальность государственной корпорации заключается в том, что при создании корпорации имущество передается в собственность, а не про доверительное управление как в государственной компании или в оперативное управление как в бюджетном учреждении: «Имущество Государственной корпорации "Ростехнологии" формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации, доходов, получаемых Государственной корпорацией "Ростехнологии" от использования своего имущества и осуществляемой деятельности, регулярных и (или) единовременных поступлений (взносов), решения о которых приняты в соответствии с законодательством Российской Федерации, от организаций, акции (доли) которых находятся в ее собственности, федерального и иного имущества, передаваемого Государственной корпорации "Ростехнологии" в ходе осуществления ее деятельности, за счет других законных поступлений и является собственностью Государственной корпорации "Ростехнологии".¹³»
4.          Органы управления корпорацией. Закон определяет четкий круг органов, осуществляющих управление корпорацией, а именно: наблюдательный совет Государственной корпорации "Ростехнологии", правление Государственной корпорации "Ростехнологии" и генеральный директор Государственной корпорации "Ростехнологии". Высшим органом управления является наблюдательный совет, причем его состав полностью назначается государством: четыре представителя Правительства Российской Федерации (Министр обороны Российской Федерации  - Сердюков А.Э., Министр регионального развития Российской Федерации  - Басаргин Ф.В., Министр экономического развития Российской Федерации – Набиуллина Э.С., Министр промышленности и торговли Российской Федерации – Христенко В.Б.), четыре представителя Президента Российской Федерации (директор Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству – Дмитриев М.А., заместитель начальника Государственно-правового управления Президента Российской Федерации – Комиссаров С.В., помощник Президента Российской Федерации – Приходько С.Э., первый заместитель председателя Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации – Путилин В.Н.), и генеральный директор Чемезов С.В., который был назначен Указом Президента РФ № 1575 от 26 ноября 2007 года. Таким образом, можно отметить, что хоть и государство наделяет государственную корпорацию широкими полномочиями, но в то же время оно стремится осуществлять контроль за деятельностью организации.
5. Реорганизация и ликвидация. Государственная корпорация "Ростехнологии" может быть реорганизована или ликвидирована на основании федерального закона, определяющего условия, порядок и сроки ее реорганизации или ликвидации. Федеральный закон о ликвидации Государственной корпорации "Ростехнологии" должен определять порядок использования имущества Государственной корпорации "Ростехнологии" после ее ликвидации.