Правовое регулирование государственной службы

Тезисы  лекции  2.Правовое регулирование государственной  службы

     Государственная служба – это специальный институт, призванный реализовать властные полномочия государства. Следует отметить, что  в отечественной политологии  и правоведческой литературе нет  единого мнения о государственной службе и государственных служащих.

     Как считает, например, В.Д.Граждан (Государственная служба как профессиональная деятельность.М.1997г. С.10.), носителями полномочий государственных органов являются высшие должностные лица, относящиеся по российской классификации к категории «А», а задача государственных служащих состоит в оказании им помощи в процессе исполнения своих полномочий.

     По  мнению Г.В.Атаманчука (РАГС, профессор, зав.кафедрой ) «государственная служба существует не только и не столько для «обеспечения полномочий государственных органов», а для того, чтобы таким образом и так исполнять полномочия государственных органов, чтобы полностью осуществлялись социальная сущность государства, его предназначение обслуживать потребности и интересы своих граждан».

     С этой точкой зрения, предусматривающей, что государственный служащий –  не просто исполнитель указаний сверху, а активный участник реализации функций  государства, согласен В.Л.Романов (Время  качественного скачка. Вестник Российской Академии наук.1999.Т.69. №4.С.356-357).По его мнению все институты государства следует рассматривать в качестве элементов государственной службы. Следовательно, президент страны, председатель правительства, министры, губернаторы и прочие лица, занимающие подобные должности, являются государственными служащими.

     Такое понимание, утверждает Романов В.Л., «позволит решить многие проблемы, в частности, обеспечить действенность  государственного права, призванного  защищать интересы граждан и национального сообщества, осуществлять контроль над властными структурами».

     Однако  он упускает из виду тот факт, что  государственные служащие являются исполнителями, проводниками в жизнь  основополагающих политических решений, принимаемых высшим политическим руководством страны, которое несет юридическо-правовую, моральную, политическую ответственность за эти решения. В этом отношении президента страны, руководителей правительства, высших судебных органов, руководителей и депутатов парламента и т.д., никак нельзя назвать просто государственными служащими, хотя они и работают для государства, во имя государства и от имени государства.

     В этом отношении более логичной представляется точка зрения Е.В.Охотского, по мнению которого «государственная служба есть разновидность труда в системе органов государственной власти, заключающаяся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, нацеленного на создание благоприятных условий для реализации здоровых интересов, законных прав и свобод граждан, их безопасности и достойной жизни; решение социальных задач государства; производство государственных социальных услуг; снижение негативных последствий возникающих в обществе конфликтов». 

     Где происходит государственная  служба?

     Наиболее  полное содержание этого понятия было дано в первом Законе РТ «О государственной службе» (1994г.). В статье 1 Закона было сказано, что «государственная служба осуществляется в аппаратах органов представительной, исполнительной и судебной властей, а также в иных государственных органов, выполняющих от имени государства его функции и отнесенных законодательными актами Республики Татарстан к государственной службе». И там же было четко указано, что «на государственной службе не состоят судьи, граждане, временно работавшие в государственных органах, организациях и учреждениях по трудовым договорам(контрактам) и гражданско-правовым договорам, а также вспомогательно-технический персонал».

     В новом Законе РТ «О государственной  гражданской службе Республики Татарстан», Федеральных Законах «Об основах государственной службы Российской Федерации» и «О системе государственной службы Российской Федерации» такого четкого разъяснения нет.  Там об этом сказано примерно так (статья 1)– государственная должность – должность в федеральных органах государственной власти (органах государственной власти Республики Татарстан), органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (Республики Татарстан).

     Возвращаясь к первому закону РТ о госслужбе (1994г.), напомню, что сразу после  вступления его в действие Департаментом  по делам государственных служащих был подготовлен проект Реестра государственных должностей государственных служащих Республики Татарстан. Реестр был утвержден Указом Президента Республики Татарстан № 367 от 26 мая 1995г.

     Данный  Реестр указывает – в каких  органах представительной, исполнительной и судебной властей осуществляется государственная служба.

     К органам представительной власти в Реестре были отнесены:

     -Государственный  Совет РТ

     -районные, городские (городов республиканского  подчинения) и районные в городах  Советы народных депутатов

     К органам исполнительной власти были отнесены:

     -Аппарат  Президента Республики Татарстан

     -Аппарат  Кабинета Министров РТ

     --аппараты  Министерств РТ

     --аппараты  государственных комитетов РТ

     -аппараты  ведомств и других республиканских  государственных органов

     Из  органов судебной власти, где осуществляется государственная служба РТ, в Реестре были упомянуты:

     -аппарат  Верховного суда РТ

     -аппарат  Высшего арбитражного суда РТ

     -аппараты  районных и городских судов

     В отдельном разделе Реестра с  учетом особого статуса Центральной  избирательной комиссии РТ назван аппарат  этой комиссии.

     Конечно, сразу же вызывает недоумение некоторая неопределенность Реестра в отношении аппаратов ведомств и других республиканских государственных органов. В каких же из них конкретно осуществляется государственная служба?

     Но  все их в Реестр включить сразу  было, конечно, невозможно. Надо было сначала разобраться – какие из них следует отнести к госорганам, на которые распространяются положения Закона о госслужбе, а которые – нельзя. В целях решения этого вопроса Департамент по делам государственных служащих разработал и утвердил Положение о порядке сертификации государственных органов и утверждения Реестров государственных должностей и государственных служащих Республики Татарстан (постановление Департамента №79 от 19 апреля 1999г.). В Положении был определен порядок принятия решения об отнесении той или иной организации к государственным  органам, на которые распространяются положения Закона о госслужбе.

     Основным  документом, который рассматривался при принятии данного решения, было положение об организации, в котором  должны быть отражены её функции и система финансирования. Функции этой организации должны были соответствовать положениям статьи 1 Закона – «выполняющих от имени государства его функции…».

     Более четкое определение давала статья 33 Закона о финансировании государственного органа, на который могут быть распространены положения Закона. Четкое, но достаточно жесткое – «расходы на содержание государственной службы являются составной частью расходов соответствующего бюджета на управление».

     Более четкий подход при решении вопроса об отнесении той или иной организации к государственным органам, на которые распространяются положения Закона о госслужбе, установился с принятием Указа Президента Республики Татарстан от 16 июля 2001г. № 611 «О мерах по совершенствованию деятельности органов государственного управления Республики Татарстан». Указом утвержден Перечень республиканских органов государственного управления.

     В Перечень включены:

     -Кабинет  Министров Республики Татарстан

     -все  министерства (18)

     -государственный  комитет по статистике

     И, главное, в Перечне указаны конкретные республиканские органы государственного управления:

     -Комитет  по делам о несостоятельности  и финансовому оздоровлению 

     Государственная жилищная инспекция РТ

     -Главное  архивное управление при КМ  РТ

     -Управление записи актов гражданского состояния КМ РТ

     -Республиканский  центр профилактики наркотизации  населения при КМ РТ

     -Центр  энергосберегающих технологий РТ  при КМ РТ

     -Государственная  регистрационная палата при Минюсте  РТ

     -Республиканская  энергетическая комиссия РТ

     -Комиссия  по ценным бумагам и фондовому  рынку при КМ РТ  
 

     В связи с принятием нового Закона Республики Татарстан «О государственной  гражданской службе Республики Татарстан» были приняты 2 Указа Президента Республики Татарстан:

     -от 9 апреля 2003г. №УП-254 «Об утверждении Сводного перечня государственных должностей категории «А» (государственных должностей Республики Татарстан)»;

     -от 3 января 2004гг №УП-1 «Об утверждении  Реестра государственных должностей  государственной гражданской службы  Республики Татарстан».

Позднее Указом Президента РТ от 14 сентября 2004г. №УП-603 «О внесении изменений в отдельные  указы Президента Республики Татарстан» в Сводный  перечень и Реестр были внесены соответствующие изменения.                    Анализ Реестра государственных должностей государственной гражданской службы Республики Татарстан позволяет довольно четко составить перечень государственных органов, в которых осуществляется государственная служба Республики Татарстан.

     Что касается федеральной государственной службы, то Указом Президента РФ от 11 января 1995 года № 33 (после вступления в действие ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» был также утвержден Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих.

     Анализ  Реестра позволяет составить перечень государственных органов, где осуществляется федеральная государственная служба.

     Федеральная госслужба законодательной власти осуществляется

       -палат Федерального Собрания

     – Совета Федерации и Государственной  Думы.

     Федеральная государственная служба исполнительной власти осуществляется на государственных должностях:

     -в  Администрации Президента РФ

     -в  аппарате Правительства РФ

     -в  федеральных органах исполнительной  власти, подведомственных Президенту  РФ и Правительству РФ

     Федеральная государственная служба судебной власти осуществляется в аппаратах федеральных судов:

     -Конституционного

     -Верховного

     -Высшего  арбитражного

     -Генеральной  прокуратуры

     Работа  на штатных должностях в других федеральных органах и учреждениях относится к федеральной государственной службе решением Президента РФ по представлению Совета по кадровой политике при Президенте РФ.

     Виды  государственной  службы.

      Надо  сказать, что проблема эта довольно не проста, и до сих пор она  полностью не решена.

      Дело  в том, что при разработке законодательства о государственной службе и принятии соответствующих Законов о госслужбе (в РТ –1994г., в РФ-1995г.) не было учтено многообразие видов государственной службы. Ведь если исходить из принципа разделения всех организаций на государственные и негосударственные, то к государственным следует отнести те организации, которые создаются (учреждаются и формируются) государством для реализации государственных задач и функций, - это государственные органы власти (законодательной, исполнительной, судебной), государственные органы, обеспечивающие безопасность государства, общественный порядок в нем, права и свободы человека, вооруженные формирования.