Сюда  надо было бы  отнести  в соответствии с доводами науки и государственные  предприятия и учреждения и их объединения  – госпредприятия, школы, больницы и т.п. Администрация государственных предприятий и учреждений по мнению, выраженному в науке управления и науке административно права, является органом государственного управления и служба в них не может не быть государственной. А решать вопрос – относить службу в этих структурах к государственной или не относить, решает государство. Наше государство решило - не относить. Законодатели РФ и РТ при разработке Законов ограничили государственную службу только государственным органом, т.е. государственным аппаратом.

     Возвращаясь к вышеназванному перечню государственных  органов и организаций, следует  отметить, что служба в них довольно значительно отличается друг от друга: военная, дипломатическая, правоохранительная и др. – это ,конечно, разные службы.  И одним законом все существующие в них проблемы не решить. То есть встает вопрос о необходимости законодательства по специальным видам государственной службе.

     В Федеральном законе 1995г. это нашло  отражение в п.2 статьи 4, где было указано, что «Особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании настоящего федерального закона.

     Более конкретное выражение нашла эта  проблема в Федеральном законе «О системе государственной службы в Российской Федерации». В статье 2 Закона четко указано, что «федеральная государственная служба включает в себя следующие виды:

      -федеральная государственная гражданская  служба;

     -военная  служба»

     -правоохранительная  служба.

     И далее – другие виды  федеральной  государственной службы устанавливаются  путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.

     Наш Закон тоже теперь имеет название – «О государственной  гражданской  службе Республики Татарстан» 
 
 
 

      Законодательство  о государственной  службе

     Первоисточником  законодательства о государственной  службе является Конституция Российской Федерации. Естественно, что в ней  не найти  конкретного регламента госслужбы, но  основные начала организации и функционирования её в ней заложены.  Эти начала можно разбить на две группы.

     В первую группу войдут нормы, относящиеся  к государственной службе в целом, в полном объеме (как виду государственной  службы).

     Это – положения Конституции о  федеральном государственном устройстве (ст.1), следовательно, государственной службе, содержащей в своей структуре федеративные начала. Ряд статей содержит нормы непосредственно о службе:

     -статья 32 – о равном доступе граждан  Российской Федерации к государственной  службе:

     -пункт  «т» статьи 71 – о федеральной  государственной службе, находящейся  в исключительном ведении Российской  Федерации;

     -пункты  «к» и «л» статьи 72 – положения   об административно-правовом и  трудовом законодательстве и  кадрах правоохранительных органов. Эти вопросы находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

     Во  вторую группу конституционных норм отнесем те статьи Конституции, в  которых регулируются отдельные  частные вопросы организации  и деятельности государственной службы.

     Во  многих статьях Конституции говорится  о полномочиях Президента и других государственных органов по назначению руководителей государственных  структур – статья 33 (Назначение Председателя Правительства, его заместителей, полномочных  представителей Президента и других – ст.ст. 83, 103, 111, 128 и др.).

     Во  многих статьях Конституции названы  должностные лица в качестве носителей  распорядительных полномочий – статьи 41, 46, 78 и др.

     Из  Конституции можно вывести положение  об организационном единстве государственной службы, по крайней мере в сфере исполнительной власти: статья 77 определяет, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

     Вышеуказанные положения Конституции РФ по государственной  службе имеются и в Конституции  Республики Татарстан..

     Так, в статье 39 указано, что «Каждому гражданину в соответствии с законом  гарантируется равное право доступа  к государственной службе».

     В Конституции заложены исходные, отправные  начала института государственной  службы. Полное и всестороннее регулирование  государственной службы – дело текущего законодательства, которое вбирает  в себя большой комплекс нормативных  актов как по общим вопросам государственной службы, так и частным.

     Рассмотрим  далее как развивалось текущее  законодательство Российской Федерации  и Республики Татарстан о государственной  службе.

     Первым  в текущем законодательстве РФ о  государственной службе стал Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», принятый 31 июля 1995 года.

      Однако, видимо, ввиду важности вопроса организации  эффективной деятельности государственного аппарата РФ в то время, еще до принятия Закона о госслужбе Указом Президента РФ от 22 декабря было утверждено Положение о федеральной государственной службе. Кроме того, также до принятия Закона был издан ряд других указов по проблемам госслужбы, с одной стороны, обеспечивающих её повседневное функционирование, а с другой – подготовивших законодательную базу для принятия Закона 1995г.

      Принципиальное  значение  для организации госслужбы  имели два Указа Президента - №№ 32 и 33 1995г., которым он утвердил сводный  перечень наименований государственных  должностей и Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих. Но еще до принятия Закона Указом Президента от 13 июня 1995 года в Реестр были внесены изменения и дополнения.

     Итак,  ФЗ «Об основах государственной  службы Российской Федерации был  принят. Но само название Закона говорит о том, что Закон – не Основы в утвердившейся законодательной практике, а только часть этих Основ , и Закон будет продолжен, конкретизирован во многих других законах и иных нормативных актах, о чем прямо сказано во многих его статьях.

      Первым  таким документом стал Указ Президента РФ от 6 сентября 1995 года «О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами  в системе государственной службы и реализации Федерального Закона «Об  основах государственной службы Российской Федерации». Согласно утвержденному данным Указом плану  было намечено принять в 1996 году три закона:

     -о  федеральной государственной службе;

     -о  денежном содержании государственных  служащих;

     -о  размере и  видах денежного  содержания лиц, занимающих государственные  должности категории «А».

     Этим  же планом предусматривалось принятие 11 Указов Президента РФ по различным  вопросам государственной службы:

     -о  квалификационных требованиях по  государственным должностям;

     -в  ведении реестра государственных  служащих;

     -о  реестре государственных должностей;

     -о  порядке проведения аттестации  государственных служащих;

     -о  ведении личных дел государственных  служащих и по другим вопросам. 
 
 

     Особенности государственной  службы в субъектах  РФ

     Как уже отмечалось выше, Конституция  РФ относит к ведению Российской Федерации лишь федеральную государственную службу. В соответствии с этим положением Закон о госслужбе РФ от 31 июля 1995 года определял, что на госслужбу субъектов РФ распространяется их ведение.

     Под государственной службой в субъектах  РФ понимается профессиональная деятельность лиц, замещающих должности в аппаратах государственных органов субъектов РФ для обеспечения исполнения их полномочий. Как и федеральная, эта служба осуществляется в органах представительной, исполнительной и судебной власти, а также в других органах, наделенных субъектом Федерации соответствующими полномочиями.

     Особенности этого вида государственной службы состоят в том, что она:

     -проходит  в основном в границах этих  субъектов и решает подведомственные  им задачи;

     -осуществляется в аппаратах одной или двух палат законодательного органа в зависимости от его структуры (Башкирия, Карелия, Республика Саха (Якутия) – парламент был двухпалатный и госслужба протекала в аппаратах обеих палат);

     -законодательство  состояло из нормативных актов Российской Федерации и её субъектов.

     Надо  сказать, что на первых этапах формирования государственной службе субъектов  РФ было много противоречий, нестыковок. Тем более, что некоторые субъекты  приняли закон о госслужбе  раньше федерального, к тому же федеральная законодательная база по госслужбе не была долгое время полностью сформирована.

     И вот тогда появились два противоположных подхода к разработке законодательства субъектов РФ по государственной службе.

     Сторонники  первого подхода начинали свою аргументацию со ссылок на Конституцию РФ. Они считали, что поскольку вопрос регулирования госслужбы субъектов РФ не отнесен был ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению (ст.72), то такое регулирование должно быть отнесено исключительно к ведению субъектов РФ. Отсюда, по их мнению,  логически вытекает, что к ведению России относится только федеральная государственная служба, что и закреплено в Конституции РФ (ст.71 п.«т»). Кроме того, сторонники этого подхода подкрепляли свой вывод ссылкой на ст.2 Закона РФ о госслужбе 1995г., где государственная служба субъектов РФ отнесена к их ведению. Этот подход не только дискутировался, но и воплотился в целом ряде законов о госслужбе субъектов РФ – в Башкирии,  Иркутской области, Республике Саха (Якутия) и др.

     Но  ведь законодательство о госслужбе  является частью административного. Сторонники первого подхода, видимо, не учли этот факт. А административное законодательство, согласно ст.72 п.»к» Конституции  РФ, относится к совместному ведению России и её субъектов. И оно включает не только федеральные законы и подзаконные акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектор РФ (ст.76 ч.2). Да и из ст.2 Закона РФ о госслужбе вытекает только то, что к ведению субъектов Федерации относится сама госслужба в них, т.е. её организация.

     Но  ни в той, ни в других статьях нет  ни слова о правовой компетенции. Понятно, что организация  госслужбы  и законодательство о ней –  вещи совершенно разные. И это особенно наглядно демонстрирует Конституция РФ: в ст.77 говорится, что организация органов власти субъектов РФ относится к их ведению, а в ст.72 п. «н» - что регулирование основ организации государственной власти в субъектах РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов.

     Таким образом, из Конституции РФ (ст.72 п. «к»  и ст.76 ч.2) однозначно следует: госслужба  в субъекте РФ регулируется как федеральными законами, так и законами субъекта Федерации, действующим в части, не противоречащим федеральным законам. Другими словами, она относится к совместному ведению РФ и её субъектов.

     На  этом положении и основан второй подход. Он был сразу же в законах о госслужбе Республики Бурятия, Республики Марий Эл, Свердловской, Воронежской областей и др.

     После этого прошло уже много времени.. Законодательство субъектов РФ, в которых законодательство не соответствовало федеральному, приведено в соответствии с ним.

     Что же могут регулировать субъекты Федерации  в вопросах государственной службы?

     Нужно сразу подчеркнуть, что в вопросах разграничения сфер правового регулирования федеральное законодательство выглядит достаточно полным и содержит практически исчерпывающий перечень предметов регулирования, относящегося исключительно к  ведению субъектов Федерации. И что интересно, проблема субъектов вовсе не в том, чтобы взять на себя несвойственные им функции, а в том, чтобы в полной мере реализовать предоставленные им.

     Перечислим  направления госслужбы, которые  могут регулировать субъекты:

     -финансирование  государственной службы;