Закономерно было бы рассматривать
законодательный процесс как
часть процедуры правообразования.
Правотворчество - сложное социальное
явление, имеющее управленческую природу.
Это одна из форм государственного руководства
обществом. Как любой социальный процесс
- это сознательная, целенаправленная
деятельность, осуществляемая через право
и правовые нормы. Говоря о правотворчестве
как о явлении социальном и юридическом,
нельзя его ограничить лишь изданием нормативных
актов. Оно охватывает более широкий круг
процессов: подготовка нормативного акта,
выявление потребностей в правовом регулировании
тех или иных правообразующих общественных
отношений, направление и характер регулирования.
Правотворчество - это социальная - государственная
и общественная деятельность, в результате
которой образуется, поддерживается и
развивается система законодательных
актов и других правовых норм. Частью правотворчества
является собственно законодательная
деятельность (законотворчество). [7, c.
91] Следует отметить, что данный вид деятельности
представляет собой сложный комплекс
взаимосвязанных элементов. Прежде всего,
следует иметь в виду, что государственная
воля может реализоваться в правовой норме
несколькими способами. Главные из них
- санкционирование государством уже сложившихся
норм поведения и непосредственная выработка
новых норм компетентными правотворческими
органами. Далее, сам процесс этой деятельности
(правотворческий процесс) представляет
собой сложную систему организационных
действий, осуществляемых различными
государственными органами и направленных
к одной цели - созданию (изменению, дополнению)
правовой нормы.Существуют факторы, которые
оказывают воздействие на формирование
права и которые находятся вне каждого
отдельного закона и предшествуют ему.
Есть некий источник, лежащий вне понятийного
права, как совокупность факторов, которые,
будучи внешними, по отношению к правовой
деятельности, ориентируют, не ограничивая
деятельность законодателя определенными
рамками, придают ей научный характер.
Комплексный подход к правотворчеству
требует развития реальных связей между
различными явлениями, участвующими в
формировании права, осуществляющих переход
от материальных факторов к сознанию и
от него - к правовым нормам.
Законодательный процесс - основное,
начальное звено механизма правового
регулирования. Оно начинается тогда,
когда необходимость нововведений
уже назрела и их направление
уже определено общественным развитием.
На этом этапе в процесс правообразования
вступают компетентные государственные
органы. Согласно традиционной точке зрения,
законодательный процесс - это деятельность
государства, направленная на создание
юридических норм. В некоторых работах
прошлого века под понятием правотворческий
процесс подразумевается законодательный
процесс. Так О.А. Гаврилов указывает: "…правотворчество
в социалистическом обществе может быть
определено как выражающая волю народа,
направленная на достижение целей развития
общества, организационно оформленная
деятельность государства по выявлению
потребности в нормативном правовом регулировании
общественных отношений и создании в соответствии
с выявленными потребностями новых правовых
норм, замене и отмене действующих."
[7, c.255] А.В. Мицкевич считает, что "…правотворчество
как особая форма или вид деятельности
государства состоит в установлении, а
также изменении и отмене правовых норм.
Р. Лукич определяет "правотворчество
как комплексную деятельность, состоящую
из операций, которые являются разновидностью
умственной деятельности, и каждая из
которых, выполняется различными способами
и методами". В этом случае правотворчество
толкуется как юридически неформализованная
деятельность человеческого разума, т.к
она так или иначе, направлена на создание
юридических законов. По определению А.С.
Пиголкина правотворческий процесс представляет
собой "порядок осуществления юридически
значимых действий по подготовке, принятию
и опубликованию нормативного акта, которые
процессуально оформлены, юридически
опосредованы, носят официальный характер".
Р.К. Надеев и А.Г. Гузнов и др. авторы придерживаются
следующего определения: "В соответствии
с современными представлениями законодательный
процесс - это регламентированный Конституцией,
законами и иными правовыми актами процесс
подготовки и внесения законопроекта
в законодательный орган, его рассмотрения,
принятия, опубликования и вступления
в силу принятого закона". А.С. Автономов
рассматривает законодательный процесс
в двух аспектах: узком и широком, в связи
с чем и подчеркивает: "В узком смысле
законотворческий процесс рассматривается
как порядок деятельности парламента
по созданию закона, начиная от принятия
законопроекта к рассмотрению и заканчивая
принятием закона…. В более широком смысле
- как конституционно установленный ряд
последовательно сменяющих друг друга
этапов". С.А. Авакьян дает такое
определение: "Законодательный процесс
- процесс принятия парламентом законопроекта
к рассмотрению, его обсуждения, принятия
и обнародования закона".
На основании изложенного
можно дать определение законодательного
процесса. Представляется, что это
организационно-оформленная деятельность
государства по возведению, закона
государственной воли путем выявления
потребностей в нормативно-правовом
регулировании общественных отношений
и создания в соответствии с потребностями
новых правовых норм, замена и отмена
действующих.
Таким образом, работа по осуществлению
законодательного процесса является очень
трудной и требует огромных знаний
не только в области юридических
наук, но и в других сферах общественной
жизни и деятельности.
1.2 Стадии законодательного
процесса в России
Становление правовой системы
- это длительный процесс, который
происходит поступательно, т.е. через
создание отдельных нормативных
актов. Нормативный акт - это завершающее
звено и непосредственный результат
правотворческой деятельности. Соответственно,
правотворческий процесс есть порядок
последовательных операций, в результате
которых в правовую систему вливается
новый элемент. Любой процесс, в
том числе, и правотворческий, протекает
в определенных формах и может
быть разбит на стадии (этапы). [14, c.
27]
Логично было бы сделать
вывод о том, что в процесс
правотворчества не следует включать
организационные действия, содействующие
непосредственной правовой работе над
нормативным актом. В частности
к правотворчеству не относится
деятельность по учету, анализу и
обобщению предложений о совершенствовании
законодательства, организационные
мероприятия по совершенствованию
работы правотворческих органов
и т.д. Собственно правотворчество -
это деятельность по подготовке, обсуждению,
утверждению и опубликованию
нормативных актов, совершаемая
компетентными органами.
Как любая процессуальная
деятельность правотворчество представляет
собой официальный порядок осуществления
юридически значимых действий. Соответственно,
возникает ряд взаимосвязанных
взаимоотношений, например, правоотношения
по поводу подготовки и принятия нормативного
акта, т.е. соответствующие права
и обязанности. Это обязанность
подготовить и обсудить законопроект,
право внести его на рассмотрение
правотворческого органа, право этого
органа рассмотреть проект и вынести
по нему решение и т.д. Возникшие
правоотношения носят как государственно-правовой
(законодательная инициатива, принятие
закона и т.д.), так и административно-правовой
характер (дача поручения подчиненному
органу подготовить проект).
Как любая процессуальная
деятельность правотворчество возникает
лишь при наличии определенного
юридического факта. Основанием возникновения
правотворческого процесса является принятие
официального решения о подготовке
проекта нормативного акта.
В какой бы форме это
решение не выражалось, оно является
юридическим актом, который создает
права и обязанности. Необходимо
ограничить действия, предшествующие
правотворческой деятельности от процессуального
начала этой деятельности, так как материалы
печати, высказывания политических деятелей
и научных работников, предложения государственных
и общественных организаций о совершенствовании
законодательства еще не свидетельствуют
о начале правотворческого процесса, т.е.
процессуальные отношения не возникают.
Подобные предложения являются социально-политическими
предпосылками и основаниями правотворческой
деятельности.
Несмотря на различные
виды и особенности правотворческого
процесса можно выделить общие стадии
и принципы.
Говоря о стадии правотворческого
процесса, можно определить ее как
самостоятельный этап процедурных
действий по формированию государственной
воли, организационно обособленный комплекс
тесно связанных между собой
действий, которые направлены на создание
данного нормативного акта. Стадия
правотворческой деятельности всегда
выступает этапом процесса по подготовке
и приданию официального значения нормативному
акту. Определение количества стадий
зависит от понимания сущности правотворческого
процесса. Некоторые ученые, определяя
правотворчество как процедуру
официального происхождения проекта
нормативного акта в правотворческом
органе, вселяют стадии законодательной
инициативы, обсуждения законопроекта,
его принятие и опубликование.
Другие, например, А.Г. Братко
и В.В. Лазарев, помимо стадии законодательной
инициативы выделяют и такие стадии, как
«решение компетентного органа о необходимости
изучения акта, выработка его проекта,
включение в план законопроектных работ
и т.п.; разработка проекта нормативного
акта и его предварительное обсуждение;
рассмотрение проекта нормативного акта
в том органе, который уполномочен его
принять; принятие нормативного акта;
доведение содержания принятого акта
до его адресата».
По мнению Исакова В. "проблему
подготовки и принятия законов в
правовом государстве можно разделить
на три предметные сферы:
Проблема законодательной
политики.
Проблемы организации
законодательного процесса.
Проблемы юридической
техники".
Таким образом, законодательный,
протекает в определенных формах
и может быть разбит на стадии (этапы),
иными словами, это - совокупность последовательно
сменяющих друг друга стадий, посредством
которых осуществляется законодательная
деятельность Федерального Собрания.
Стадия - это самостоятельный этап процедурных
действий по формированию государственной
воли, организационно обособленный комплекс
тесно связанных между собой действий,
которые направлены на создание данного
нормативного акта. Стадия правотворческой
деятельности всегда выступает этапом
процесса по подготовке и приданию официального
значения нормативному акту.
Законодательный процесс
состоит из следующих основных стадий:
законодательная инициатива;
предварительное рассмотрение
законопроекта;
рассмотрение законопроекта
и принятие закона Гос. Думой;
рассмотрение и одобрение
закона Советом Федерации;
подписание и обнародование
закона Президентом РФ.
Наряду с основными
стадиями в законодательном процессе
могут присутствовать дополнительные,
так называемые факультативные стадии.
К ним относятся:
преодоление разногласий, возникших
между Советом Федерации и
Государственной Думой в связи
с отклонением Советом Федерации
принятых Государственной Думой
законов:
повторное рассмотрение Гос.
Думой и Советом Федерации
законов, отклоненных Президентом
РФ.
2. Конституционно-правовое
регулирование законодательного процесса
2.1 Рассмотрение законопроектов
и принятие законов Федеральным
Собранием
По общему правилу основными
формами законодательной инициативы
признаются законопроект и законодательное
предложение. Процессуально-правовым
последствием официального внесения в
законодательный орган законодательного
предложения и законопроекта
является то, что они в равной
степени определяют собой начало
стадии законодательной инициативы,
которым служит факт передачи соответственно
законопроекта или законодательного
предложения о его разработке
на рассмотрение законодательного органа.
Развитие каждой из названных инициатив,
тождественное по процедуре внесения
в законодательный орган, различается
в процессе их дальнейшей реализации.
При возбуждении вопроса
о необходимости создания законодательного
акта посредством законодательного
предложения в ходе предварительного
рассмотрения последнего комитетом
и последующего рассмотрения парламентом
определяется лишь целесообразность предлагаемого
нововведения. Если законодательное
предложение получает поддержку
большинства членов парламента, принимается
решение о подготовке на его основе
соответствующего законопроекта, который
поручается одному из структурных подразделений
законодательного органа. Иные юридические
последствия наступают в случае,
если возбуждение вопроса о необходимости
создания законодательного акта выразится
в самом факте внесения на рассмотрение
законодательного органа готового законопроекта.
Здесь обсуждение целесообразности предлагаемого
нововведения "сливается" с обсуждением
непосредственно законопроекта еще на
этапе его предварительного рассмотрения
комитетом. В процессе такого обсуждения
подтверждается необходимость принятия
законопроекта в качестве закона, дается
реальная оценка тех общественных отношений,
которые предлагается им урегулировать.
Ныне действующим Регламентом
Государственной Думы Федерального
Собрания предусмотрено внесение в
палату только готового законопроекта.
Определены формы таких проектов.
Согласно ст.104 Регламента ими могут
быть проекты новых федеральных
конституционных законов и федеральных
законов; проекты законов об изменении
действующих законов Российской
Федерации, законов РСФСР, федеральных
конституционных законов, федеральных
законов; проекты о признании
указанных законов утратившими
силу либо о неприменении на территории
РФ актов законодательства Союза
ССР. Во всех перечисленных случаях
в законодательный орган должен
быть представлен дословный текст
предлагаемого закона. Именно принятие
нового текста согласно Регламенту является
формой осуществления права законодательной
инициативы.
Именно с момента принятия
официального решения о подготовке
проекта нормативного акта возникает
определенное правоотношение, и с
этого момента все действия по
созданию нормативного акта качественно
отличаются от действий, совершавшихся
ранее и представляющих собой
не законодательный процесс, а предшествующие
ему условия и предпосылки.
Большое значение имеет овладение
навыками подготовки законопроектов:
соблюдение требований законодательной
техники, регламентов, сбор информации,
составление законодательных программ.
Умение использовать средства законодательной
техники означает способность правильно
определить предмет законодательного
регулирования, построить концепцию
будущего закона выбрать форму будущего
законодательного акта, определить "набор
норм" и их структуру, использовать
специфический язык закона. К сожалению
и в настоящее время такими навыками еще
в недостаточной мере владеют причастные
к законотворчеству лица: депутаты, работники
государственных органов, специалисты.
В этой связи ряд ученых и практиков справедливо
высказывают нарекания в адрес лиц, причастных
к подготовке и принятию законов. "Существует
еще и весьма серьезные проблемы организационного
свойства. Речь идет о разнобое в законопроектной
деятельности. Законопроекты готовит
большое количество ведомств, далеко не
всегда в полной мере подготовленных к
этой деятельности. Их проекты, часто друг
с другом не согласованные, подчас одновременно,
вносятся в законодательные органы. В
результате не обеспечиваются ни их доктринальная
выдержанность, ни какое-то концептуальное
единство", - заявил Председатель Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации
Иванов А.А. на заседании ученого совета
Института законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве Российской
Федерации 16 марта 2005 года. Аналогичную
точку зрения высказал и первый заместитель
директора по научной работе Научно-исследовательского
института проблем укрепления законности
и правопорядка при Генеральной прокуратуре
РФ доктор юридических наук Лопатин В.
Н.: "Законы готовятся и принимаются
без достаточной экспертизы исследований
их реализации, увязки с существующим
законодательством и нормами международного
права, в интересах лоббирования отдельных
социальных групп, в том числе новых собственников".
Более категорично по этому вопросу высказался
Председатель Конституционного Суда Российской
Федерации Зорькин В. Д.: "Первая проблема
- качество, современность и пследовательность
законодательства. У нас, судя по обращениям
в Конституционный Суд, которые приходится
разбирать, еще много плохих законов…Недостаточные
квалификация и опыт значительной части
российских законодателей - это объективный
факт, от которого невозможно отмахнуться".