Законодательный процесс в Республике Беларусь

     ВВЕДЕНИЕ

     Законодательный процесс – это процедура деятельности Парламента, других государственных органов, организаций, иных субъектов, направленная на создание закона. Законодательный процесс – важнейшая сторона функционирования парламента и в то же время в нем находят свое проявление взаимозависимость и взаимодействие государственных органов, определить роль каждого в котором имеет важное основополагающее значение не только для реализации принципа разделения властей, но и в силу того, что законодательный процесс – это основа всего процесса правотворчества. Такое же значения имеет законотворческий процесс.

       Важная  роль закона обуславливает предъявление повышенных требований к процедуре  его создания. Законодательный процесс  регулируется:

• Конституцией Республики Беларусь 1994 г. (статьями 99, 100, 103-105);
• Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»;
• Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 года № 359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности»;
• Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 года  №22 «Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь»;
• Регламентом Палаты представителей Национального Собрания Республики Беларусь;
• Регламентом Совета Республики Национального Собрания Республики Беларусь,
• а также иными нормативными правовыми актами.

   В литературе называется разное число  стадий законодательного процесса. По мнению некоторых авторов, существует две основные стадии: предварительное формулирование воли законодательной власти и функциональное возведение этой воли в закон, закрепление ее в нормах права.

   Другие  выделяют следующие основные стадии (этапы) законотворческого процесса: законодательная инициатива, подготовка проекта закона и его предварительное рассмотрение, обсуждение проекта закона в законодательном органе в первом чтении; обсуждение проекта закона в законодательном органе во втором чтении; голосование по проекту закона и его принятие, опубликование закона.

   Третьи  выделяют шесть стадий такого процесса: 1) прогнозирование и планирование законодательства; 2) внесение предложений об изменении законов; 3) разработка концепции закона и подготовка законопроекта; 4) специальное и общественное обсуждение проекта закона; 5) рассмотрение и принятие закона; 6)  опубликование закона и вступление его в силу.

       На  мой взгляд, более рациональной выглядит разделение законодательного процесса на стадии, исходя из роли Парламента в данном процессе. Здесь можно выделить 3 крупных этапа. Каждый из названных этапов представлен в свою очередь несколькими стадиями (более мелкими процедурами):

1. Допарламентский этап
1. Планирование законотворчества;
2. Подготовка законопроекта;
3. Законодательная инициатива.
2. Парламентский этап
1. Стадия рассмотрения и принятия законопроекта Палатой представителей;
2. Стадия рассмотрения и одобрения законопроекта Советом Республики.
3. Постпарламентский этап
1. Подписание закона Президентом;
2. Опубликование закона.

      Таким образом, данное разделение законодательного процесса содержит 7 стадий (этапов). 

Первая  стадия: планирование законотворчества

       Планирование  законотворчества представляет собой разработку и реализацию ежегодных планов подготовки законопроектов.

       Разработкой названных планов занимается Национальный центр законодательства и правовых исследований (до 2008 года он назывался Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте). Планы подготовки законопроектов разрабатываются каждый год и, соответственно, конкретный план действует в течение календарного года. В плане фиксируются наименования законопроектов, которые предстоит подготовить в будущем году, субъекты ответственные за подготовку законопроектов и их внесения в Парламент, а также сроки осуществления названных мероприятий. По своему содержанию планы упорядочивают следующие 2 стадии законодательного процесса:

1. Подготовку законопроекта
2. Законодательную инициативу.

       Планы подготовки законопроектов разрабатываются  на основе предложений субъектов  права законодательной инициативы, любых других республиканских государственных  органов, а также научных организаций, общественных объединений, граждан  и собственных предложений Национального  центра. Поступившие предложения  анализируются Национальным центром  на предмет обоснованности и могут  быть отклонены (100 из 140 предложений отклоняются, большинство потому что есть уже действующие законы, регулирующие нужные отношения).

       Наиболее  оптимальной является ситуация, когда  в Парламент вносятся именно те законопроекты, которые предусмотрены планом, поскольку  это обеспечивает реализацию принципов  плановости законотворчества. Но законодательство допускает внесение в Парламент  законопроектов и вне плана, если существует такая необходимость. На практике значительная часть законопроектов представляется в Парламент именно вне плана.

       Сформированный  план подготовки законопроектов вносится Национальным центром на рассмотрение Президенту. Глава государства утверждает план своим указом в связи с  чем план становится обязательным для  выполнения.   

Вторая  стадия: подготовка законопроекта

    Подготовка  проекта нормативного правового  акта может включать:

- рассмотрение нормотворческого предложения и принятие решения по подготовке проекта;

- организационно-техническое и финансовое обеспечение его подготовки;

- сбор необходимых материалов и информации;

- разработку концепции проекта;

- составление текста проекта;

- согласование проекта;

- проведение юридической и иных необходимых экспертиз.

    Нормотворческий орган может осуществлять подготовку проекта нормативного правового  акта самостоятельно либо поручить иному  субъекту нормотворческой инициативы по вопросам, относящимся к его  компетенции, заказать ее Национальному  центру законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, а  также в установленном порядке  привлечь к подготовке проекта соответствующих  специалистов из иных организаций, в  первую очередь государственных, поручить специально создаваемым для этого  временным комиссиям или рабочим  группам. 

       Подготовка  законопроекта – это  непосредственно составление текста проекта закона. В принципе готовить законопроект может любой субъект. Но фактически основными разработчиками законопроектов в Беларуси являются:

1. Правительство, в частности подчиненные ему министерства и государственные комитеты. Как это ни парадоксально, в современных условиях разработка законопроектов выступает делом прежде всего органов исполнительной, а не законодательной власти.
2. Национальный центр законодательства и правовых исследований.

Одним из основных элементов стадии подготовки законопроекта является проведение экспертиз проектов закона.

      Экспертиза – это проверка законопроекта на соответствие определенным требованиям.

Существуют  два вида экспертиз:

А). Необязательные: лингвистическая, экологическая, гендерная. Такие экспертизы проводятся, если решение об этом принято Парламентом.

Б). Обязательные. На сегодня в Беларуси две обязательные экспертизы законопроектов:

• юридическая экспертиза. Это проверка законопроекта на соответствие правовым актам с большей юридической силой, на совместимость с действующими законами, на соответствие нормотворческой технике.

      Нормотворческая техника – совокупность правил формулирования положений проекта нормативного правового акта, размещение данных положений в тексте проекта.

    Обязательная  юридическая экспертиза в зависимости  от вида нормативного правового акта проводится:

    проектов  нормативных правовых актов, вносимых Президенту Республики Беларусь, - уполномоченным структурным подразделением Администрации Президента Республики Беларусь;

    проектов  законов, вносимых в  Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, а также изменений  и (или) дополнений, внесенных  в законопроект в  Палате представителей, - Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь. Поступившие в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь проекты законов направляются в уполномоченное структурное подразделение Секретариата Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь для подготовки соответствующего заключения;

    проектов  постановлений Совета Министров Республики Беларусь - Министерством юстиции Республики Беларусь, уполномоченным структурным подразделением Аппарата Совета Министров Республики Беларусь;

    проектов  нормативных правовых актов министерств, иных республиканских  органов государственного управления, Национального  банка Республики Беларусь, местных  исполнительных и  распорядительных органов, других государственных  органов - их юридическими службами, а проектов нормативных правовых актов местных Советов депутатов - юридическими службами соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов.

    По  решению нормотворческого либо иного  уполномоченного законодательными актами Республики Беларусь государственного органа (должностного лица) проект нормативного правового акта может быть подвергнут иной экспертизе (финансовой, экономической, экологической, криминологической  и т.д.), за исключением случаев, когда  настоящим Законом и иными  законодательными актами Республики Беларусь предусмотрено проведение экспертизы в обязательном порядке.

    Порядок проведения экспертизы проектов нормативных  правовых актов определяется законодательством  Республики Беларусь. (Статья 49 Закона О нормативных правовых актах)

            Заключение по результатам  юридической экспертизы не имеет  обязательной силы. Это значит, что  субъект права законодательной инициативы может внести проект закона в Парламент и с отрицательным заключением.

• криминологическая экспертиза. Это новый вид экспертизы законопроектов, введенный изданным в 2007 году Указом Президента «О криминологической экспертизе проектов законов в Республике Беларусь». Криминологическая экспертиза представляет собой проверку законопроектов с целью недопущения в них норм, содействующих преступности. Криминологическая экспертиза в отношении всех проектов законов осуществляется научно-практическом центром проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной Прокуратуры.

 

Третья  стадия: законодательная  инициатива

       Законодательная инициатива – это внесение подготовленного проекта закона на рассмотрение Палаты представителей.

    Согласно  Конституции Республики Беларусь, право законодательной инициативы принадлежит Президенту, депутатам Палаты представителей, Совету Республики, Правительству, а также гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек и реализуется в Палате представителей. Данный перечень субъектов является исчерпывающим.

    Законопроекты, следствием принятия которых может  быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента либо по его поручению - Правительства.

       Предметом законодательной инициативы признается готовый текст законопроекта, а  не идеи, предложения о его принятии.