Оглавление

Введение

     Актуальность  темы обусловлена тем, что создание в Российской Федерации подлинно демократического правового государства, основанного на признании и защите прав и свобод человека и гражданина и принципе разделения властей, невозможно без построения крепкого правового фундамента такого государства - системы законодательства, на котором будут существовать провозглашенные демократические ценности. Закон является основным инструментом государственного руководства. В современных условиях необходимо повышать уважение к закону как акту высшей юридической силы, восстановить его верховенство в системе права, в чем заинтересовано не только государство, но и каждый гражданин.

     Теоретической основой стали научные монографии и статьи современных российских и зарубежных правоведов как в  области осуществления законодательного процесса и решения его основных проблем, так и по вопросам признания, правового закрепления и практической реализации принципа разделения властей: А.И. Абрамовой, С.А. Авакьяна, Н.Е. Андрианова, М.В. Баглая, A.M. Барнашова, И.Л. Бачило, Р.С. Болдыревой, А.Д. Градовского, И.В. Гранкина, Г.С. Гурвича, П.П.Гуреева, A.M. Давидовича, Ю.А. Дмитриева, И.А. Дубова, Б.П. Елисеева, А.В. и др.

     Особое  внимание уделено Постановлениям и  Определения Конституционного Суда Российской Федерации по исследуемым  вопросам.

     Объектом  являются общественные отношения, определяющие содержание и особенности осуществления законодательного процесса в условиях разделения властей в Российской Федерации и роль в нем органов государственной власти.

     Предметом являются правовые нормы, регламентирующие осуществление законодательного процесса, а также совершение отдельных действий в рамках законодательного процесса его субъектами.

     Целью является комплексное освещение  основной проблематики законодательного процесса в Российской Федерации, возникающей  на этапе предварительной законодательной деятельности и непосредственно в процессе реализации процедур законодательного процесса.

     Для достижения цели были поставлены следующие  задачи:

     1 рассмотрение законодательного  процесса;

     2 охарактеризовать стадии законодательного процесса;

     3 рассмотрение принятия и опубликования  законов.

     Научная разработанность заключается в  том, что в настоящей работе исследован порядок осуществления стадий законодательного процесса в Российской Федерации, принципы взаимодействия палат Российского Парламента в механизме принятия законов, особенности принятия федеральных конституционных законов, особенности рассмотрения предложений о поправках к Конституции РФ, установлены роль Президента РФ в законодательном процессе и роль Конституционного суда в законодательном процессе, определены процедуры участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе.

1. Законотворчество  – основная функция  парламента.

1.1. Понятие и содержание  законодательного  процесса.

     Законодательный процесс - порядок деятельности органа законодательной власти по созданию законов, обычно закрепленный в конституции и регламенте соответствующего представительного органа. Принятие закона состоит из нескольких последовательно следующих одна за другой стадий, совокупность которых называется законодательным процессом. Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с установленным Конституцией порядком¹.

     Нарушение конституционного порядка прохождения  законопроекта хотя бы на одной из этих стадий лишает принятый акт законной силы. Поэтому Конституция РФ и  Регламенты палат детально регламентируют законодательный процесс. Споры  и разногласия по поводу неопределенности некоторых формулировок этих актов привели к рассмотрению соответствующих вопросов законодательного процесса Конституционным Судом РФ.

     С общепринятой точки зрения Конституция  РФ содержит неточное понимание "принятия" федеральных законов. Она устанавливает, что эти законы принимаются Государственной Думой (ч. 1, ст. 105), создавая тем самым впечатление, будто законодательный процесс на этом заканчивается. На самом деле Государственная Дума только утверждает законопроект, который после этого именно в таком качестве передается в Совет Федерации. Совет Федерации одобряет или не одобряет тоже законопроект и только после того, как Президент РФ подпишет законопроект и опубликует его, законопроект становится законом, т. е. может считаться принятым. Однако такое понимание процесса перерастания законопроекта в закон в нашей конституционной системе отсутствует, в связи с чем приходится пользоваться закрепленной в Конституции терминологией.

     Конституционный Суд РФ в одном из своих решений  внес определенную ясность в этот вопрос, указав, что понятие "принятый федеральный закон", содержащееся в ч. 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации, относится к результату законотворческой деятельности обеих палат и, следовательно, отличается от понятия "принятый Государственной Думой федеральный закон" (ч. 1, 2 и 3 ст. 105, ст. 106). Не совпадающее содержание этих понятий отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса².

     В Российской Федерации законодательный  процесс состоит из следующих  основных стадий:

     1) законодательная инициатива и предварительное рассмотрение,

     - рассмотрение законопроектов и  принятие законов Государственной  Думой,

     - рассмотрение Советом Федерации  законов, принятых Государственной  Думой,

     - рассмотрение законов в согласительной  комиссии при возникновении разногласий,

     - повторное рассмотрение Государственной  Думой законов, отклоненных Советом  Федерации,

     - повторное рассмотрение Государственной  Думой законов, отклоненных Президентом  РФ,

     2) повторное рассмотрение Советом  Федерации законов, отклоненных Президентом РФ,

     3) подписание и обнародование законов  Президентом РФ.

     Разумеется, некоторые из этих стадий являются только возможными, а не обязательными.

     Так, повторное рассмотрение закона в  Государственной Думе возможно только в случае неодобрения этого закона Советом Федерации или отклонения Президентом РФ, то же самое - в отношении повторного рассмотрения закона в Совете Федерации и создания двухпалатной согласительной комиссии. Однако Конституция РФ и Регламенты палат предусматривают для каждого такого случая порядок, составляющий самостоятельную стадию законодательного процесса. В соответствии с Конституцией РФ особый порядок предусмотрен для одобрения в обеих палатах федеральных конституционных законов (эти законы соответствующим большинством одобряются двумя палатами и после этого подлежат подписанию Президентом и обнародованию, т. е. без возможности вето Президента).

     В последнее время Федеральное  Собрание Российской Федерации уделяет  большое внимание юридической форме  принимаемых законодательных актов, их простоте, точности и компактности. Более четко и единообразно оформляется структура законов, упрощается стиль изложения нормативных предписаний, упорядочивается терминология. Наблюдается тенденция принятия новой редакции законов, не отвечающих изменившимся условиям, вместо неоднократного внесения в них многочисленных изменений и дополнений.

     Вместе  с тем коренные изменения, происходящие в обществе, предъявляют повышенные требования к законодательной технике. Не секрет, что эффективность действия поспешно разработанных и принятых нормативных актов без строгого соблюдения юридической формы намного снижается, и более того - они способны приводить к существенным противоречиям всей системы российского законодательства, его отставанию от веления времени, к коллизиям правовых норм.

     Требования  к законодательной технике своеобразно  сформулировал еще Петр I: "Все  прожекты зело исправны должны быть, дабы казну изрядно не разорять и отечеству  ущерба не чинить. Кто прожекты будет  абы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю - в назидание потомкам". Надо думать, подобные меры возымели бы свое действие и на нынешних чиновников, занимающихся правотворчеством.

     Анализируя  качество принятых за последнее время  федеральных законов, В.В. Путин в  ежегодном Послании Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. указал на то, что позитивные результаты в законотворчестве не могут оправдать принятия законов, часто противоречащих друг другу. Одни законы, будучи принятыми, не исполняются. Другие же постоянно подвергаются изменениям, иной раз, даже не вступив в силу.

     А.С. Пиголкин определяет законодательную  технику как систему "основанных на практике правотворчества и теоретически осмысленных принципов и правил (приемов) оформления наиболее совершенных и целесообразных по форме и структуре законопроектов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний мысли законодателя, доступность и легкую обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов, внутреннюю согласованность и непротиворечивость системы законодательства"³.

     Таким образом, законодательный процесс - порядок деятельности органа законодательной власти по созданию законов, обычно закрепленный в конституции и регламенте соответствующего представительного органа. Для него характерна четкая юридическая регламентация. В РФ включает (чаще всего) пять стадий. Первая стадия - внесение законопроекта в Государственную Думу органом или лицом, обладающим правом законодательной инициативы. На второй стадии законопроект проходит рассмотрение в Государственной Думе, которое осуществляется в трех чтениях (если Дума не примет по данному законопроекту иного решения). Третья стадия - принятие закона Государственной Думой (обычный закон принимается простым большинством голосов от общего числа депутатов, конституционный - большинством в 2/3).

1.2 Субъекты законодательного процесса.

     Необходимо  различать понятия «субъект законотворчества»  и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребностей в принятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс⁴.

     Участие в законодательном процессе его  субъектов основано на их правах или обязанностях.

     Соответствующим правом, закрепленным в законодательных  актах, например, руководствуются все субъекты права законодательной инициативы, т.е. участники законодательного процесса, обладающие правом возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового закона. Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воздержаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому предмету, формируют решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право⁵.

     Кроме того, есть иные субъекты законодательного процесса, участие которых в законодательной  деятельности напрямую зависит от их свободного выбора собственного поведения (его вида и меры)⁶.

     Так, граждане, принимая решение участвовать  или не участвовать в референдуме  — всенародном голосовании, посредством  которого принимается государственное  решение, основываются на праве, закрепленном в конституциях и других законах. Как правило, в референдуме имеют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом.

     Государственные органы и должностные лица могут  приобрести статус субъектов законодательного процесса в силу возложенных на них обязанностей. Так, согласно Конституции РФ (ст. 108) Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает федеральные конституционные законы, а также федеральные законы по вопросам, указанным в ст. 106 Конституции. При принятии прочих федеральных законов вне зависимости от того, принял ли фактически Совет Федерации закон к рассмотрению в течение 14 дней или нет, указанный орган является участником законодательного процесса в силу ч. 2 ст. 105 Конституции РФ⁷.