Парламентаризм в зарубежных странах

Сенат Итальянской Республики избирается посредством прямых выборов на базе областей. Количество мандатов зависит от численности населения области (Ломбардия - 47 сенаторов, Сицилия - 27, Сардиния - 9).

Смешанная избирательная система применяется и при выборах верхней палаты японского Парламента - Палаты советников: 152 депутата этой Палаты избираются по префектурным избирательным округам (в Японии 46 префектур), а остальные 100 - от общенационального избирательного округа.

3. Чисто феодальный способ формирования верхней палаты применяется в Великобритании. Здесь на протяжении 5-ти столетий существует традиционная система замещения мест в палате лордов. В настоящее время в состав палаты лордов входит около 1200 пэров, которые подразделяются на основные группы:

1) наследственные пэры, передающие свой титул по наследству;

2) пожизненные пэры, не имеющие права передачи титула по наследству;

3) ирландские и шотландские пэры (сегодня их в палате лордов нет);

4) пэры по апелляции;

5) духовные пэры (епископы и архиепископы английской церкви).

4. Формирование верхней палаты посредством назначения в наиболее чистом виде применяется в Федеративной Республике Германии. Здесь верхняя палата парламента - Бундесрат - состоит из членов, назначаемых правительствами земель из своего состава. В другую палату - Бундестаг - половина депутатов избирается в одномандатных избирательных округах, охватывающих территорию всей страны, а вторая половина избирается по германским землям в многомандатных избирательных округах, выдвинутых политическими партиями.

5. Верхние палаты парламентов некоторых стран формируются смешанным путем, при котором сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности (Сенат Бельгии, Сенат Ирландии).

Способ формирования верхней палаты парламента можно оценить лишь с учетом того, в какой степени он влияет на фактическую роль соответствующей верхней палаты как консервативного, сдерживающего начала. Если сопоставить метод формирования верхних палат с объемом их компетенции и правовым статусом, то можно установить следующую закономерность.

Чем дальше процесс формирования этих палат отстоит от избирательного корпуса, тем меньше объем их компетенции. Как показывает опыт деятельности верхних палат, самые сильные, влиятельные из них - сформированные посредством выборов (США, Италии, Японии). Слабыми по своему влиянию на политическую жизнь в обществе являются верхние палаты, сформированные без участия избирательного корпуса (например, Палата Лордов, Совет штатов Индии, Бундесрат).

1.3 Статус парламентария

Статус парламентария в зарубежных странах определяется конституциями, конституционными и органическими законами, регламентами палат и обычаями.

Современная конституционно-правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации, а не какого-либо одного избирательного округа. Логическим следствием этой концепции является запрещение императивного мандата и права отзыва депутата. Соответствующие нормы содержатся в конституциях почти всех стран. Так, ст. 67 Конституции Италии гласит: «Каждый член парламента представляет всю нацию и выполняет свои функции без обязательного мандата». С не меньшей категоричностью говорит об этом ст. 38.1 Конституции ФРГ: «Депутаты германского бундестага... являются представителями всего народа, не связаны наказами и указаниями и подчиняются лишь своей совести». В ст. 27 Конституции Франции 1958 г. содержится почти аналогичное положение: «Любой императивный мандат является недействительным».  Отсутствие императивного мандата и права отзыва не ведет к полной независимости депутата парламента. Это объясняется следующими причинами: во-первых, депутат, как правило, принадлежит к какой-либо партийной фракции и подчиняется партийной дисциплине; во-вторых, депутат зависит от тех организаций, которые финансировали его избирательную кампанию; наконец, депутат в известной степени зависит и от своего избирательного округа, поскольку судьба мандата решается голосованием. Депутат является профессиональным парламентарием и именно по этой причине его мандат обладает свойством несовместимости ни с какой государственной или иной должностью.

Парламентская деятельность считается единственным законным занятием депутата, исключая право занятия министерских постов в парламентских странах. В содержание депутатского мандата входят следующие основные компоненты:

- Индемнитет. Депутат парламента получает вознаграждение за свою парламентскую деятельность, включая покрытие расходов на резиденцию, переписку, служебные поездки и т.д. Однако чрезмерно высокий индемнитет в ряде стран превращает место в парламенте в доходную должность. В некоторых странах индемнитет приравнивается к жалованью чиновников высшего разряда (Япония, Франция, Финляндия) или составляет определенную часть министерского оклада;

- Иммунитет. Законодательство государств предоставляет депутату целый ряд прав и привилегий, которые должны гарантировать его независимость. Важнейшими элементами депутатского иммунитета являются свобода слова и голосования и депутатская неприкосновенность;

- Свобода слова и голосования сводится к тому, что депутат не может быть привлечен к уголовной ответственности за высказывания в парламенте и за голосование, поскольку они осуществляются в силу мандата. Однако почти повсеместно свобода слова и голосования ограничивается жесткими рамками партийной дисциплины. Ограничения на свободу слова налагают также законы об охране государственной тайны и соответствующие положения парламентских регламентов;

- Депутатская неприкосновенность. Обычно состоит в том, что депутат не может быть подвергнут уголовному преследованию или аресту без санкции соответствующей палаты, за исключением тех случаев, когда он задержан на месте совершения преступления. В Италии депутатская неприкосновенность распространяется и на личный или домашний обыск, перехват разговоров или сообщений, изъятие корреспонденции членов Парламента (ч. 2 и 3 ст. 68 Конституции). Депутат может быть лишен иммунитета решением той палаты, к которой он принадлежит (с 1995 г. во Франции разрешение на арест или ограничение свободы члена Парламента дает бюро палаты).

Прекращение срока действия мандата наступает по окончании срока полномочий парламента, по истечении срока, на который избран депутат, вследствие смерти депутата, в результате лишения мандата или признания выборов недействительными. Парламент обычно является верховным судом в отношении полномочий своих депутатов, поэтому он не только может лишить депутата иммунитета, но и признать недействительным его мандат.

1.4 Полномочия парламента

Определение фактической роли парламента в осуществлении государственной власти представляет собой достаточно сложную проблему. В то же время, независимо от того, абсолютно не ограничены или ограничены полномочия парламента, мировая практика выработала необходимый минимум полномочий, который присущ парламентам в демократических цивилизованных странах. Конституции стран определяют следующие основные направления деятельности парламентов:

1) Принятие законов. Только парламент наделен компетенцией принятия законов.

2) Принятие бюджета и иные финансовые полномочия являются старейшей прерогативой парламента.

3) Контроль над деятельностью правительства является одним из наиболее важных полномочий парламента.

4) Судебные полномочия парламентов являются ограниченными, и их реализация не занимает заметного места в обычной парламентской деятельности, например, парламент Англии может играть роль кассационной инстанции, а палата лордов выступает как суд 1-ой инстанции для мэров, совершивших особо тяжкие государственные преступления.

5) Внешнеполитические полномочия парламентов, внося ограниченный характер и, как правило, сводятся к контролю над внешней политической деятельностью правительства.

6) Иные полномочия.

Если парламент двухпалатный, то полномочия могут делиться между палатами. Обычно нижняя палата принимает законы, утверждает правительство, выносит ему вотум недоверия, а верхняя избирает генерального прокурора, формирует высшие суды, окончательно решает вопрос об импичменте, ратифицирует международные договоры.

1.5 Законодательная процедура в парламентах зарубежных стран

Законодательный процесс регламентирован и строго формализован. Это касается как самой процедуры, так и формы законодательных актов. Законодательный процесс можно подразделить на несколько основных стадий:

1. Выявление потребности в принятии закона и осуществление законодательной инициативы. Потребность в принятии определенного закона обычно устанавливается соответствующими звеньями государственного аппарата либо на основе получаемой им информации, либо в результате различного рода на него групп давления (лоббирования).

Субъектами права законодательной инициативы могут быть депутаты парламента, комитеты палат, глава государства, правительство и центральные исполнительные ведомства, однако чаще всего им выступает правительство (Италия, Швейцария, США и др.), что положительно оценивается в зарубежном государствоведении, так как упорядочивает работу парламента и в наибольшей степени согласует усилия всех органов власти по решению важнейших вопросов жизни страны.

В парламентской практике законопроекты вносит только правительство, а депутаты - законодательные предложения. В президентских республиках право внесения законопроектов формально рассредоточено между депутатами и парламентскими комитетами. Исполнительная власть по букве закона не обладает правом законодательной инициативы. Однако и в этих странах основным источником законодательных предложений является президентская власть. Общей закономерностью, свойственной всем странам, является то, что парламент всегда работает в соответствии с законодательной программой правительства.

2. Обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях. Обычно начинается после доклада комитета и состоит в прениях по поводу внесения поправок к тексту законопроекта. Во всех странах применяются различного рода правила и приемы, резко ограничивающие парламентскую свободу слова.

Значение парламентских дебатов в современную эпоху приобрело особый характер, т.к. во многих странах они транслируются по телевидению.

3. Рассмотрение законопроекта в парламентских комитетах. В зарубежных странах это важнейшая стадия законодательного процесса. Нередко парламентские комитеты решают судьбу законодательства. Перенесение центра тяжести в законодательной деятельности с пленарных заседаний в комитеты объясняется, прежде всего, изменением характера деятельности парламентов.

Фактическая роль парламентских комитетов зависит наряду с прочими обстоятельствами от формы правления. В парламентарных странах, как правило, комитеты играют меньшую роль, здесь основная работа по составлению законопроектов осуществляется непосредственно правительством и подчиненными ему административными ведомствами. В президентских же республиках парламентские комитеты фактически решают судьбы законодательства, но работают они в тесном контакте с исполнительным аппаратом власти. Наиболее типичной в этом отношении является комитетская система США, где основная деятельность конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными постоянными комитетами, формируемыми как Палатой представителей, так и Сенатом. Работа комитетов над принятыми к производству биллями распадается на две стадии. На первой стадии билль исследуется для того, чтобы выяснить, какие экономические, политические и иные последствия он может вызвать. Собрав нужную информацию, комитет приступает ко второй, в отличие от первой, приводящейся публично, носит конфиденциальный характер. Именно на этом этапе работы комитет решает главный вопрос: будет ли сделан палате доклад по биллю и если да, то какой характер будет носить этот доклад. Комитет обладает в отношении билля дискреционными полномочиями и не связан никаким поручением или указанием палаты. Подобные полномочия комитетов превращают их в самостоятельные законодательные коллегии, решения которых санкционируются палатами. Таким образом, американские законодательные комитеты отличаются следующими особенностями: а) каждый комитет обладает определенной предметной компетенцией, т.е. является специализированным; б) все законодательные комитеты - постоянно действующие органы, они создаются палатами на весь срок полномочий; в) в отношении биллей, поступивших на их рассмотрение, они обладают неограниченными полномочиями.

Весьма своеобразный характер носит система законодательных комитетов Парламента Индии. В настоящее время законодательные комитеты индийского Парламента обладают следующими особенностями: а) они являются временными, т.е. создаются для каждого конкретного билля; б) их компетенция и процедура определяются решениями соответствующей палаты; в) никакими дискреционными полномочиями они не обладают. Законодательные комитеты индийского Парламента являются вспомогательными органами палат и действуют строго в соответствии с их рекомендациями.