Органы временного правительства на территории Украины в 1917г

В отличие от земств, городские думы собираются на очередные собрания не реже четырех раз в год и не чаще двух раз в месяц. Гласным, живущим бок о бок в одном городе, не трудно собираться каждый раз, когда этого тре­бует дело. В Городовом положении было оговорено, что если назначенные дела не будут окончены в один день, то рассмотрение их продолжается в следующие затем дни. Так как продолжительность отдельного очередного собра­ния ничем не оговаривалась, то фактически заседания ду­мы в некоторых городах превращались почти в постоян­ные, непрерывные. При этом гласные городских дум, как и земские гласные, выполняли свои обязанности безвозмезд­но.

Чрезвычайные собрания городской думы, как и земские собрания, могли быть открываемы с разрешения или по распоряжению: в Москве - генерал-губернатора, в прочих городских поселениях - губернатора.

Сказанное подтверждает, что "дуализм" учреждений местного самоуправления отнюдь не был идентичен "параллельному" сосуществованию двух властей. Решаю­щее слово по организационным делам зачастую принадле­жало правительственным чиновникам, которые к тому же включались напрямую в состав избираемых представи­тельных учреждений местного самоуправления. Это было еще заметнее в организации управ - исполнительных орга­нов земских собраний и городских дум.

Как по Положению 1864 года, так и по Положению 1892 года, выбор всего состава управ был предоставлен земскому собранию и городской думе. Однако по Положе­нию 1892 года на должность председателя управы, а в городе на должности городского головы и члена управы мог­ли избираться лица, имеющие право поступления на госу­дарственную службу. По Положению 1864 года прави­тельственными властями утверждались только председа­тель земской управы, по Положению же 1892 года - все члены управы; столичные городские головы вообще назна­чались царем от представления Министерства внутренних дел, товарищи городских голов и городские головы губерн­ских, областных городов и городов, образующих градона­чальства, утверждались министром внутренних дел, голо­вы других городов - губернатором.

В Положении 1864 года не было прямо указано на по­следствия неутверждения избираемого в председатели управы. В Положении 1892 года указано: в случае неут­верждения избранных в управу лиц назначаются новые выборы, на которых неутвержденные лица уже не могут баллотироваться, и в случае неутверждения вновь из­бранных, должности в управе замещаются по назначению министра внутренних дел или губернатора, с тем ограни­чением, что назначаться могут лишь лица, имеющие право быть избранными в качестве гласных. В городах послед­ствия неутверждения были те же.

При подготовке Положения 1892 г. Министерством внутренних дел предлагалось вместо выборных управ уч­редить земские присутствующие, состоящие из членов, назначаемых правительством. Это логично вело вообще к замене земских учреждений государственными. Поэтому от предложений Министерства отказались, но зато Положе­ние о губернских и уездных земских учреждениях 1892 года признало выборных членов уездов состоящими на го­сударственной службе с вытекающими отсюда послед­ствиями: теперь вопрос об ответственности (уголовной и дисциплинарной) членов управ возбуждался не только со­ответствующим земским собранием, как было по Положе­нию 1864 года, но и губернатором. Замечания и выговоры членам земских управ делались губернским по земским делам присутствием, в других случаях - для членов гу­бернских управ - дисциплинарные взыскания налагались постановлением совета министров внутренних дел с утверждением министра. Таким образом зависимость зем­ских управ от правительственных учреждений существен­но укрепилась.

К числу дел, которыми призваны были заниматься земские органы, Положение 1890 г., относило заведывание местными губернскими и уездными земскими повинностя­ми, заведывание капиталами и другими имуществами земства; попечение об устранении недостатка продо­вольственных средств и оказание помощи нуждающемуся населению разрешенными законом способами; содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог; устрой­ство и содержание земской почты; заведывание взаимным земским страхованием имуществ; заведывание земскими лечебными и благотворительными учреждениями; участие в мероприятиях по охране народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению; забота по пред­упреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; попечение о развитии средств народно­го образования и установленное законом участие в заведывании содержимыми за счет земств школьными и другими учебными заведениями; воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и про­мышленности; удовлетворение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; дела, предоставленные ведению земских учреждений на основа­нии особых законоположений и уставов. Причем при раз­граничении обязанностей между губернскими и уездными земствами исходили в соответствии со ст. 3 Положения из того, что к ведению губернских земских учреждений отно­сятся те из предписанных дел, которые касаются всей гу­бернии или нескольких уездов, а к ведению уездных зем­ских учреждений - те, которые затрагивают каждый от­дельный уезд.

Кроме того, уездные и губернские земские учреждения участвовали в делах, которые не относились Положением к обоим уровням земства. В частности, уездные земства уча­ствовали в формировании низшего звена системы украинских судов, выбирая мировых судей. Выборы производи­лись в очередных заседаниях уездных земских собраний в порядке, установленном для выборов в земские собрания. Список кандидатов в мировые судьи составлялся предво­дителем уездного дворянства и утверждался губернатором. Списки избранных в мировые судьи представлялись на утверждение сенату.

Что касается органов городского самоуправления, то содержание их деятельности примерно такое же, что и у земских учреждений. Городскому самоуправлению не пре­доставлялись, естественно, попечение о земледелии и со­держание почт. Вместе с тем города призваны были заниматься устройством музеев, театров и других подобного рода учреждений, водоснабжением и освоением городов, а также попечением об устройстве православных храмов и поддержанием их "в исправности и благолепии", а равно попечение об учреждениях, имеющих целью укрепление религиозных чувств и поднятие нравственности городского населения.

Таким образом, круг ведения земских учреждений и городских самоуправленческих установлений по букваль­ному смыслу закона был достаточно широк. Причем закон 1892 г. многим отличался от закона 1864 г. Но такой раз­машистый стиль регламентации полномочий местного са­моуправления сочетался с чрезвычайно скрупулезным определением прав и обязанностей местного самоуправле­ния, учреждаемым другими законами и уставами и ставя­щим самостоятельность действия земских и городских со­браний и управ в жесткие ограничительные рамки.

Прав был А. Васильчиков, когда писал: "... круг дей­ствий земских учреждений в Украины касается всех частей внутреннего управления... До какой степени их ведение независимо и самостоятельно при существующих админи­стративных порядках, действительно ли это участие, попе­чение, заведывание, предоставленное по закону местным жителям, достаточно ли обеспечены земские интересы этим либеральным, но несколько голословным перечнем занятий - это другой вопрос". И решался этот другой во­прос отнюдь не в пользу широкой самостоятельности земств Уставом о земских повинностях, Положением об управлении земским хозяйством, Уставом о воинской по­винности, Уставом Лесным, Уставом об общественном при­зрении, Уставом об обеспечении народного продовольствия, Уставом врачебным и многими другими законами, положе­ниями и инструкциями.

Положение о губернских и уездных земских учрежде­ниях прямо ссылалось на другие законодательные акты при регламентации важнейших вопросов деятельности земств. В содержащихся в нем правилах о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскладок (предшественники нынешних местных бюджетов) прямо указывалось, что в смету должны быть внесены все расхо­ды обязательные для земства на основании Устава о зем­ских повинностях, а также других уставов, положений и узаконении. Внесение же в смету необязательных расходов зависит от усмотрения земских собраний. Но что такое обязательные расходы по Уставу о земских повинностях? Не перечисляя всех их, укажем, что в их число входило сооружение и содержание в исправности состоящих в ве­дении земства грунтовых дорог, устройство и ремонт верстовых столбов и столбов на границах уездов и губер­ний, выплаты прогонных и порционных денег чинам строи­тельных отделений губернских правлений, отряжаемых по строительным и дорожным делам местного земства, со­держание подвод для разъездов должностных лиц и для земской почты; суточное содержание чиновников, коман­дируемых внутри губернии по делам земств; ежегодный отпуск сумм на усиление средств казначейства; расходы по передвижению в губернии уездной полицейской стражи; обязательное пособие на'содержание состоящих в ведении правительства учебных заведений; расходы, обязательные для земств на основании Устава общественного призрения. К числу натуральных повинностей принадлежали содер­жание в исправности почтовых, торговых и военных дорог, соединяющих города - губернские, уездные и иные - меж­ду собой и с местами пристаней с крепостями и другими военными пунктами, содержание подвод для разъездов по делам службы в определенных случаях должностных лиц гражданского ведомства, снабжение квартирами и квар­тирными потребностями в городах и селениях чинов уезд­ной полиции, а также некоторых чинов гражданского ведомства.

В сущности, это в большинстве своем государственные заботы "на местности", возложенные на плечи земских учреждений. Ни о народном образовании (кроме школ, на­ходящихся в ведении правительства), ни о здравоохране­нии, ни о благоустройстве в собственном смысле слова в Положении ничего нет. В сметах расходов должны быть согласно ст. 156 Положения подробно и по установленной единообразной форме исчислены все статьи предпола­гаемых расходов с показанием, к какому именно роду и виду повинностей относится каждая статья. В соответствии со статьей 157 Положения "При составлении сметы соблю­дается в назначении издержек надлежащая постепенность. Прежде в оную вносятся расходы необходимые и потом уже очевидно полезные". Причем необходимыми считаются те, которые ближайшим образом связаны с исполнением государственных обязанностей. "Расходы, коих цель есть украшение какой-либо местности, допускаются только в самых благоприятных обстоятельствах, когда нет в виду других необходимых или соединенных с очевидной и важ­ной пользой расходов уже более или менее значительных по соразмерности со средствами земства". Что такое рас­ходы "на украшение местности" - не указывалось. В смысл этой формулы вряд ли можно было вложить расходы на благоустройство, на создание новых школ, библиотек или на другие подобные цели. Они не были "необходимыми" расходами.

Для исполнения перечисленных других земских повин­ностей Положение определяло источники доходов земств, порядок взимания земских сборов, процедуру составления смет и раскладок, исполнения росписи земских повинно­стей, контроля за финансовой деятельностью со стороны правительственных властей. Причем регламентировалось это более подробно и детально, чем в Положении о губерн­ских и уездных земских учреждениях. К доходам земств относились сборы: 1) с недвижимых имуществ в городах и уездах, как то: с земель жилых домов и фабричных, завод­ских и торговых помещений и вообще со всякого рода зда­ний и сооружений за некоторыми исключениями; 2) с про­мысловых свидетельств; 3) с проезжающих по дорожным сооружениям и переправам, находящимся в ведении земств; 4) с лиц и установлений, не исполняющих нату­ральных повинностей по истреблению вредных для полей и лугов насекомых и животных. Кроме того, в доход земств поступали: транспортный сбор, взимаемый с заведений трактирного промысла вне городских поселений; судебная пошлина; сбор со свидетельств, выдаваемых мировыми судьями на право ходатайства по чужим делам, произво­дящимся в мировых судебных установлениях, вычеты из жалования и других окладов у чиновников земств и др.

Интересен был сам подход к определению размеров земских сборов. Вначале земства определяли, сколько им потребуется средств на осуществление земских повинно­стей, прибавляя к этой сумме другие "необязательные" траты. Общая сумма распределялась ("раскладывалась") между указанными в законе плательщиками земских сбо­ров. Таким образом, процесс начинался "снизу". Разумеет­ся, для объективной раскладки необходимы были немалые усилия по оценке имуществ, с которых взимались сборы. Для этого существовали специальные губернские и уезд­ные оценочные комиссии. Например, в уездах в их состав входили уездный представитель дворянства, податный ин­спектор, один из участковых земских начальников по наз­начению губернатора, представитель уездной земской управы, два члена уездного земского собрания, два члена от городской думы уездного города по ее выбору, а также членов от ведомств (государственных имуществ, уделов и горного, по одному от каждого в тех уездах, где существу­ют казенные и удельные имущества и горные промыслы). Уже сам состав оценочных комиссий не позволял никаких вольностей в пользу увеличения окладов имущих слоев. Кроме того, самим законом устанавливались жесткие пра­вила оценки, которые освобождали от обложения такие объекты, которые обеспечивали преимущества более зажи­точным категориям населения как дворянского, так и ку­печеского сословий, а также предпринимателей-промыш­ленников.

Сначала общие основания оценки недвижимых иму­ществ составлялись губернской оценочной комиссией, за­тем они сообщались на заключение уездным земским со­браниям и уездным оценочным комиссиям. Следующий этап - передача исправленных оценок с учетом мнений уездных земств на заключение губернского земского со­брания. Однако этим дело не кончалось. Если соглашение между губернским собранием и губернской оценочной ко­миссией не достигалось, а также если заявлял возражение против оснований оценки губернатор или управляющий казенной палатой, то дело представлялось на разрешение министра финансов по соглашению с министром внутрен­них дел и другими министрами "по принадлежности".

Таким образом процент оценки имущества для после­дующего определения налоговых сумм заключался для земств в строгие законодательные рамки. То же самое и с последующим распределением взимаемых сумм по кон­кретным налогоплательщикам и составлением смет расхо­дов. Эти два этапа расписаны в Законе о земских повинно­стях в мельчайших деталях, причем оба этапа поставлены под контроль правительственных чиновников. Достаточно процитировать несколько статей Устава о земских повин­ностях, чтобы стала ясна сила административного пресса, давившего на земские финансы и их деятельность, связан-иую с определением доходов и расходов. Каждое мини-стерство или главное управление получало из губернии нроекты смет и раскладок денежных земских повинностей (кроме денежных существовали и натуральные земские повинности) и рассматривало их, "соображая подробности каждого проекта с общими правилами и с положением губернии, из которой поступил проект, сравнивая оный с утвержденными раскладками и сметами истекающего тре­хлетия"; изыскивались причины возвышения или пониже­ния сметных и раскладочных статей с тем, чтобы никакая статья издержек, законом не установленная, не оставалась в сметах, изыскивались меры к возможному уменьшению расходов, как по числу, так и по цене предметов, и заклю­чения свои по рассмотренному проекту сообщались ми­нистру финансов, у которого они сосредоточивались из всех министерств.

Министр финансов составлял проект общей росписи по денежным сборам и расходам по земским повинностям но­вого трехлетия. В ней по установленной форме предназна­чалось: 1) сколько сумм, в каких губерниях, из каких ис­точников следует собрать в казначейство на земские и частные дворянские повинности, ежегодно и в течение всего трехлетия; 2) сколько из сих сумм подлежит израс­ходовать на каждый род и вид повинностей в той самой губернии (или области), к которой принадлежат те мест­ности. Затем общая роспись сборов и расходов по земским повинностям нового трехлетия утверждалась законода­тельным порядком, а потом "восходила на Высочайшее усмотрение". В каждую губернию поступали выписки из общей росписи о денежных земских повинностях, а также выписки из подлинных смет и раскладок с теми исправле­ниями, какие по заключению министерств и главных управлений и законодательном рассмотрении состоялись и Высочайше утверждены.