Правоохранительные органы Украины

Правоохранительные органы Украины

Особенностью правоохранительных органов (как и всех органов безопасности) является их право на легитимное применение силы с целью защиты граждан и/или  государства. Отсюда соблазн власти (точнее, политиков, пребывающих при  власти) использовать их в собственных  политических (а иногда и бизнесовых) интересах вплоть до узурпации власти. С целью устранения (ограничения) этой угрозы демократия предусматривает  прежде всего распределение власти, взаимный контроль ее ветвей (систему  сдержек и противовесов), а также  максимальное привлечение к этому  взаимоконтролю структур гражданского общества, т.е. установление гражданского демократического контроля над силовыми (правоохранительными) органами.

 

Эффективность демократического гражданского контроля (особенно на этапе  его становления) в решающей степени  зависит от сбалансированности полномочий его субъектов прежде всего в  системе власти, от уровня реальной независимости судебной системы  — поскольку судебная защита является высшей формой гарантии прав и свобод граждан, в т.ч. в их отношениях с  органами власти, и средств массовой информации — поскольку именно независимые  СМИ обеспечивают максимально объективное  и полное информирование граждан  о деятельности защитников правопорядка, а правоохранительные органы — об общественном мнении по этим вопросам.

Кто должен контролировать правоохранительные органы

 

Анализ национального  законодательства и международно-правовых актов, к которым присоединилась Украина, дает основания утверждать, что в целом в стране существует правовая основа, необходимая для  функционирования системы демократического гражданского контроля над правоохранительными  органами.

 

Закон Украины «О демократическом  гражданском контроле над Военной  организацией и правоохранительными  органами государства» определяет систему  демократического гражданского контроля как совокупность институтов и законодательно закрепленных процедур и средств, обеспечивающих распределение полномочий, обязанностей и ответственности между следующими субъектами: Верховная Рада; уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека; Президент Украины; Совет  национальной безопасности и обороны  Украины; Кабинет министров; центральные  и местные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления; прокуратура; судебные органы; граждане и общественные организации; средства массовой информации, — именно в  такой последовательности.

 

С формальной точки зрения, круг субъектов контроля является исчерпывающим. Тем не менее, с точки зрения сбалансированности полномочий и средств (ресурсов) влияния, картина выглядит совсем по-другому. Анализ основных функций (полномочий) субъектов системы контроля над  правоохранительными органами свидетельствует, что уже на уровне общих требований Конституции и законодательства заложены предпосылки концентрации реальных возможностей по контролю в руках одного из его субъектов — Президента Украины — посредством фактического предоставления ему возможности исключительного влияния на руководство правоохранительных органов.

Правоохранительные органы и власть:

контроль у того, кто  назначает и освобождает 

 

Конституция Украины предусматривает, что Президент Украины, кроме  прочего, обеспечивает национальную безопасность государства; назначает по представлению  премьера членов Кабинета министров (в  частности, министра внутренних дел) и  прекращает их полномочия на этих должностях; назначает по согласованию с парламентом  на должность генерального прокурора  Украины и освобождает его  от должности; назначает на должности  и освобождает от них высшее командование ВС Украины, других воинских формирований (в т.ч. единолично назначает и  освобождает председателя СБУ); возглавляет  Совет национальной безопасности и  обороны; присваивает высшие воинские и прочие высшие специальные звания и чины; создает суды, консультативные, совещательные и прочие вспомогательные  органы и службы в пределах средств, предусмотренных Госбюджетом для  осуществления полномочий Президента.

 

Итак, из числа руководителей  правоохранительных органов лишь назначение генерального прокурора Президент  согласует с парламентом. Однако на практике, в случае неутверждения  парламентом представленной Президентом  кандидатуры, полномочия генерального прокурора осуществляет временно исполняющий  его обязанности, который никоим образом от парламента не зависит.

 

Предусмотренным Конституцией координационным органом при  Президенте Украины является Совет  национальной безопасности и обороны  Украины, «координирующий и контролирующий деятельность органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны» (в т.ч. и правоохранительных). При этом председателем СНБОУ  является Президент, в его состав по должности входят: премьер, министр  обороны, председатель СБУ, министры внутренних и иностранных дел; в заседаниях может принимать участие председатель Верховной Рады. Персональный состав СНБОУ формируется Президентом, решения вводятся в действие его  указами.

 

Такой порядок формирования и функционирования СНБОУ обусловливает  определяющее влияние на его деятельность и решения Президента Украины. Кроме  того, аппарат СНБОУ никогда не имел и не имеет достаточного по численности и квалификации штата  для контроля над деятельностью  органов охраны правопорядка, а его  влияние на них зависит преимущественно  от персонального уровня влияния  секретаря СНБОУ. Наибольшим влиянием обладал секретарь СНБОУ В.Горбулин в период 1995—1998 гг., однако позднее  — на новом этапе политической структуризации власти в Украине, накануне выборов Президента 1999 г., — реальное влияние перешло исключительно  к администрации Президента.

 

В соответствии с Положением об администрации Президента Украины (АПУ), этот орган осуществляет организационное, правовое, консультативное, информационное, экспертно-аналитическое и прочие виды обеспечения реализации Президентом  Украины его полномочий, в частности, в сфере национальной безопасности и обороны.

 

К функциям АПУ, среди прочего, отнесены: подготовка для президента предложений по «обеспечению государственной  независимости, государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, национальной безопасности и обороны  государства, законности и правопорядка»; обеспечение отношений президента «с правоохранительными и другими  государственными органами»; обработка  представлений «по назначению на должности и освобождение от должностей руководителей органов исполнительной власти, судей...»; внесение предложений  по вопросам «...присвоения высших воинских званий... и других высших специальных  званий и классных чинов...». Иными  словами, с администрацией согласуются  кандидатуры и служебное продвижение  руководителей правоохранительных органов всех уровней — вплоть до районного.

 

Такие функции дают АПУ  реальные мощные рычаги влияния на правоохранительные органы, что объективно предопределяет фактическую зависимость  руководства последних от президентской  администрации.

 

После характеристики полномочий президента в сфере контроля над  правоохранительными органами функции  и возможности в этой сфере  других властных институций и ветвей власти можно рассматривать исключительно  в порядке информации.Верховная  Рада Украины. По Конституции, к полномочиям  парламента, дающим ему возможности  непосредственно или косвенно влиять на деятельность правоохранительных органов, относятся утверждение общей  структуры, численности, функций СБУ  и МВД Украины, утверждение Госбюджета и контроль над его выполнением, дача согласия на назначение президентом  Украины на должность генерального прокурора Украины, а также выражение  недоверия генеральному прокурору, что влечет за собой его отставку, осуществление парламентского контроля и пр.

 

Парламентский контроль над  правоохранительными органами теоретически осуществляется профильными парламентскими комитетами, временными следственными  и специальными комиссиями, Счетной  палатой, уполномоченным Верховной  Рады по правам человека, а также  народными депутатами.

 

Но после принятия Конституции  среди функций парламентских  комитетов остались лишь осуществление  законопроектной работы, подготовка и предварительное рассмотрение вопросов, отнесенных к полномочиям  Верховной Рады. Обращения парламентских  комитетов игнорируются, на них отвечают отписками или предоставляют неправдивую информацию, не неся при этом никакой ответственности.

 

Деятельность временных  следственных и специальных комиссий парламента, результаты которой подтвердили  их определенную эффективность (особенно в обеспечении гласности при  расследовании резонансных дел), законодательно не урегулирована. Соответствующий  закон, принятый Верховной Радой, неоднократно ветировался Президентом.

 

Деятельность Счетной  палаты часто наталкивается на саботаж  чиновников. Вместе с тем, Президент  наложил вето на принятые Верховной  Радой изменения в Конституцию, предусматривавшие предоставление Счетной палате полномочий контроля не только над использованием, но и  поступлением госбюджетных средств.

 

Количество обращений  граждан к уполномоченному Верховной  Рады по правам человека (около 60 тыс. обращений  в год, или 160 обращений ежедневно) значительно превышает реальные возможности по их рассмотрению аппаратом  уполномоченного. В свою очередь  правоохранительные органы не надлежащим образом реагируют на обращения  уполномоченного по поводу получения  информации.

 

В целом игнорирование  правоохранительными органами запросов со стороны не только парламентских  органов и отдельных народных депутатов, но и самого парламента приобретает  формы укоренившейся практики. Выразительное  свидетельство тому — уклонение  первых лиц правоохранительных органов  не только от отчетов перед парламентом, но и от информирования его о ходе резонансных дел.

 

Неотъемлемым элементом  демократических механизмов сдержек  и противовесов во властных отношениях и обеспечения прозрачности политики является парламентская оппозиция. Тем не менее в Украине ее деятельность законодательно не урегулирована и  искусственно ограничивается. К оппозиции  применяются методы силового давления — с привлечением правоохранительных органов. Собственно, работа парламента последнего созыва на каждом шагу являет примеры деконструктивного противостояния пропрезидентского «большинства»  и оппозиционных парламентских  фракций. Судебная система. Независимость  судов не обеспечена в Украине  даже на законодательном уровне. Закон  «О судоустройстве» акцентирован на определении основ разделения властей  и детально оговаривает самостоятельность  судов, независимость судей и  судейское самоуправление. Вместе с  тем «создание условий для  полного и независимого осуществления  правосудия» возлагается на Государственную  судебную администрацию, осуществляющую «организационное обеспечение деятельности судов», в частности, является основным распорядителем госбюджетных средств, выделяемых для финансового обеспечения  деятельности всех судебных учреждений (кроме Верховного и Конституционного судов Украины) и органов судейского самоуправления. Глава администрации  назначается президентом Украины по представлению премьер-министра, согласованному с Советом судей Украины.

 

Итак, реально почти все  вопросы деятельности судебной системы (включая органы судейского самоуправления) зависят от Государственной судебной администрации, имеющей статус центрального органа исполнительной власти. Тем  самым судебная ветвь власти в  Украине если не встроена в систему  исполнительной власти, то поставлена в зависимость от нее.

 

Если добавить к этому  материально-техническое состояние  и уровень обеспечения судов, размер зарплаты судей (около 800 грн., или  чуть больше двух прожиточных минимумов) и несвоевременность ее выплат (достаточно упомянуть, что 37 судей Донецкого  апелляционного суда вынуждены были обратиться в Европейский суд  по правам человека по поводу задолженности  по зарплате и нарушения их прав на объективный суд), жилищно-коммунальные проблемы, решение которых, как правило, зависит исключительно от местных  органов исполнительной власти, то вопрос о независимости/зависимости  суда в Украине будет исчерпан.

 

Кстати, вернувшись в конце 2003 г. из Страсбурга, председатель Верховного суда Украины В.Маляренко сообщил, что «ни одной серьезной правовой претензии к Украине предъявлено  не было». За исключением мелочей  — руководство Совета Европы и  его соответствующих исполнительных органов пока не наблюдает желаемого  уровня независимости судебной системы, а судьи в Украине слабо  подготовлены по вопросам применения в повседневной практике Европейской  конвенции о защите прав и основных свобод человека.

 

В Украине в системе  государственного управления вообще и  гражданского контроля над правоохранительными  органами в частности сложилась  довольно опасная ситуация, когда  можно констатировать фактически полную концентрацию управленческо-распорядительных функций (собственно власти) в администрации  Президента Украины. При этом администрация  — неконституционный орган, не предусмотренный  законом о демократическом гражданском  контроле в числе субъектов контроля, не подотчетный и не подконтрольный никому, кроме президента.

 

Правоохранительные органы и общество: кто кого контролирует?

 

С середины 1990-х годов в  Украине осуществляется ограничение  свободы СМИ: монополизация их сети и установление политической цензуры  со стороны власти и близких к  ней финансово-политических групп (большинство  журналистов признают наличие «темников» — установок администрации Президента относительно освещения в СМИ  конкретных политических событий, деятельности конкретных политических фигур и  высших должностных лиц государства).

 

Все более распространяется практика использования правоохранительных органов как инструмента ограничения  свободы СМИ, борьбы с независимыми средствами массовой информации и отдельными журналистами. Об отношении правоохранительных органов к СМИ выразительно свидетельствует  факт, обнародованный Институтом массовой информации: на протяжении 2003 г. в Украине  зарегистрировано свыше 80 конфликтных  ситуаций между СМИ и органами исполнительной власти, в т.ч. милицией (14 случаев) и прокуратурой (12 случаев). В этих ситуациях правоохранительные органы ни разу не становились на сторону  журналистов.