Правоохранительные органы Украины

 

Что касается граждан, общественных организаций и политических партий, то Конституция Украины не предусматривает  их прав на осуществление контроля над правоохранительными органами. Вместе с тем законами определено, что граждане имеют право обращения  к правоохранительным органам и  их должностным и служебным лицам; общественные организации — на получение  информации, необходимой для реализации их целей и задач. И это все. Хотя закон и указывает на то, что названные органы должны в  установленный срок такие запросы  рассмотреть и дать надлежащий ответ, на самом деле реакция на подобного  рода запросы зависит исключительно  от доброй воли конкретных чиновнков. Официальные данные о судьбе обращений  граждан в органы власти подтверждают, что в отношении таких обращений  добрая воля со стороны этих органов  проявляется нечасто. По результатам  проверки, проведенной соответствующими управлениями администрации Президента в 18 областях Украины (по состоянию  на сентябрь 2003 г.),

60—70% заявлений граждан  «удовлетворяются не полностью». Вместе с тем ни одного предписания  прокуратуры по поводу ненадлежащего  соблюдения законности органами  государственной власти в этой  части нет. 

 

Далеко за примерами ходить не нужно: Центр Разумкова, работая  над проектом, обратился почти  во все силовые министерства и  ведомства с просьбой дать ответы на несколько вопросов — и на протяжении трех месяцев не получил  ни одного ответа.Политическим партиям  закон гарантирует свободу деятельности, разрешает публично высказывать  свои оценки деятельности правоохранительных органов. Реальные же рычаги контроля над правоохранительными органами политические партии могут иметь  лишь в том случае, если они представлены в соответствующих органах власти. Поэтому контроль над правоохранительными  органами со стороны оппозиционных  партий весьма ограничен. Итак, в системе  гражданского контроля над правоохранительными  органами есть две основные линии  дисбаланса: внутри власти (между президентской  и законодательной властью) —  в пользу президентской и между  властью и структурами гражданского общества — в пользу власти. Деятельность правоохранительной системы непрозрачна, неподотчетна и неподконтрольна  обществу.

 

«Внесистемные факторы» На деятельность правоохранительных органов, кроме  законодательно установленных субъектов  контроля, в значительной степени  влияют и так называемые «внесистемные  факторы» — криминалитет и бизнес-структуры. Естественно, ни одним официальным  документом участие этих структур в  контроле над правоохранительными  органами не предусмотрено. Вместе с тем существуют многочисленные признаки такого влияния — оно постоянно, на протяжении последних девяти лет, признается главой государства.

 

Сравнивая распоряжение Президента «О мероприятиях по активизации борьбы с коррупцией и организованной преступностью» (от 10 февраля

1995 г.) и последний по  данной проблематике указ «О  системе мероприятий по устранению  причин и условий, способствующих  преступным проявлениям и коррупции» (от 9 февраля 2004 г.), можно прийти  к выводу, что ситуация с распространением  коррупции в правоохранительных  органах за это время мало  изменилась. Явление приобрело характер  укоренившегося. А если принять  во внимание названные выше  полномочия Президента по контролю  над правоохранительными органами, то можно предположить, что одной  из главных причин такого положения  дел является отсутствие политической  воли к его изменению. 

 

Показательно общественное мнение по этому вопросу. По результатам  социологического опроса, проведенного Центром Разумкова в апреле 2004 г.1, граждане Украины считают, что  наибольшим влиянием на правоохранительные органы обладает прокуратура — так  считают 47,5% респондентов. Вместе с  тем 45,4% опрошенных отмечают влияние  на правоохранительные органы криминальных структур. Влияние криминалитета  на органы охраны правопорядка граждане отмечали в полтора раза чаще, чем  влияние местной власти, и более  чем вдвое — парламента, суда и правительства. Хотя СМИ называют «четвертой властью», лишь 4,2% опрошенных отмечают их реальное влияние на деятельность органов охраны правопорядка. Еще  меньшим количеством (1,5%) отмечается влияние общественных организаций.

 

Описанное выше распределение  полномочий, и прежде всего практика их применения, в значительной мере обусловлено чертами, унаследованными  украинским государством и украинским обществом от недавнего, по историческим меркам, тоталитарного прошлого.

 

Однако ссылки на наследие прошлого не являются исчерпывающим  и достаточным оправданием существующей ситуации. Нельзя забывать период 1985—1995гг., когда появились довольно мощные тенденции демократизации общества: гласность, независимость СМИ, свобода  волеизъявления, рост общественной активности, правозащитного движения. К сожалению, можно констатировать, что эти  тенденции не только не получили должного развития, но и деградируют, искусственно тормозятся.

 

Массовое и стремительное  обнищание подавляющего большинства  населения страны обусловило общественную апатию. Уровень гражданской активности украинского общества чрезвычайно  низок: согласно результатам социологического опроса, проведенного Центром Разумкова, лишь около 5% граждан считают себя вовлеченными в активную общественную деятельность; в т.ч. около 4% засвидетельствовали  членство в общественных организациях и около 3% — в политических партиях.

 

Вместе с тем получает распространение практика организации  псевдообщественной поддержки политических инициатив власти и близких к  ней политических сил, а также  — особенно накануне избирательных  кампаний — создания квазиобщественных  структур

(управляемых представителями  исполнительной власти). Показателен  пример создания в конце 2001 г. Всеукраинского общественного  объединения «Антикоррупционный  форум». Инициативную группу по  созданию этой «общественной»  организации возглавил тогдашний  руководитель ГНАУ, ныне первый  вице-премьер Н.Азаров. Главная же  интрига состоит в том, что  комитет Верховной Рады по  вопросам борьбы с организованной  преступностью и коррупцией считает:  «некоторые действия первого  вице-премьер-министра, министра финансов  Н.Азарова можно квалифицировать  как коррупционные».Именно ограничения  свободы СМИ, независимости судов,  снижение гражданской активности  и подмена ее созданием квазиобщественных  структур предопределяют отсутствие  реального демократического гражданского  контроля над правоохранительными  органами и вместе с тем  — создают иллюзию демократичности  власти, наличия демократического  контроля над системой власти  вообще и правоохранительными  органами в частности, отсутствия  проблемы обеспечения демократической  подотчетности правоохранительных  органов. 

 

Марш «вооруженной силы власти»  в политикуСуществующая в Украине  политическая система власти объективно предопределяет политизацию правоохранительных органов. Формально правоохранительные органы в Украине департизированы  и деполитизированы, поскольку соответствующие  требования содержатся фактически во всех статусных законах.

 

Вместе с тем Президент, как отмечалось выше, имеет исключительные полномочия назначать и освобождать  их высшее руководство. Естественно, оно  априори должно быть лояльным прежде всего к Президенту. А поскольку  Президент физически не в состоянии  контролировать всю систему правоохранительных органов, то приближенные к его администрации  бизнесовые и политические круги  имеют реальную возможность пользоваться широкими президентскими полномочиями не только в рамках его директив, но и в собственных целях.

 

В этом случае есть основания  утверждать, что использование правоохранительных органов в политических целях  свидетельствует о наличии в  Украине развитой политической коррупции. Коррупция (подкуп) определяется как  деятельность уполномоченных на выполнение функций государства лиц, направленная на противоправное использование этих полномочий для получения материальных благ; политическая коррупция является таким же противоправным использованием властных полномочий с целью получения (или закрепления за собой) так  называемой административной ренты. Механизмы  политической коррупции применяются  особо активно во время выборов  — для создания условий неравной политической конкуренции.

 

Противоправное использование  правоохранительных органов в избирательных  кампаниях является, в сущности, одним из элементов применения административного  ресурса в формах как активных действий, прежде всего, против оппозиционных  сил, так и их бездействия в  случаях правонарушений в отношении  указанных сил.

 

В случае возможной реализации «кризисных» сценариев избирательной  кампании (введение чрезвычайного положения  или его элементов, перенос сроков проведения выборов, снятие с регистрации  кандидатов от оппозиции, признание  результатов выборов недействительными  в случае победы кандидата от оппозиции  и т.п.) правоохранительные органы станут обязательным их исполнителем.

 

Между демократией

и безопасностью власть выберет  стабильность?

 

Опыт избирательных кампаний в Украине свидетельствует о  многочисленных случаях действий (или  бездействия) правоохранительных органов, которые могут быть обусловлены  их политической ангажированостью. Обобщение  таких действий (бездействия) позволяет  утверждать, что в стране формируются  определенные типичные проявления нелегитимного  вмешательства правоохранительных органов в избирательный процесс (таблица).

 

Наблюдаются — что особенно опасно — признаки готовности правоохранительных органов к участию в провокациях, которые могут сопровождаться значительными  жертвами. Такое предположение основывается на событиях в Крыму, Кривом Роге (покушение  на кандидата в президенты Н.Витренко в 1999 г.), Киеве, где в свое время  от имени «каневской четверки» готовились попытки организовать массовые волнения вблизи административных зданий.

 

Наиболее активным вмешательство  правоохранительных органов в избирательный  процесс может быть в случае введения в стране чрезвычайного положения. Его элементами наверняка стали  бы: массовые проверки штабов оппозиции, офисов и других помещений, принадлежащих  ее представителям; запрет по мотивам  «защиты национальных интересов» массовых акций в поддержку оппозиционных  кандидатов; проведение спецопераций и т.п.

 

Примечательно, что граждане Украины не питают иллюзий относительно готовности и способов применения правоохранительными  органами силы против участников крупных  митингов и демонстраций в ходе избирательной  кампании. Более трети респондентов считают, что органы охраны правопорядка будут применять ее против участников митингов и демонстраций при любых  обстоятельствах, еще почти треть (31%) — в ответ на применение силы со стороны самих демонстрантов (что допускается действующим  законодательством).

 

Показательно, что сторонники политической оппозиции чаще ожидают  применения силы против массовых акций. Среди тех, кто во втором туре выборов  намеревается голосовать за В.Ющенко, так считают 41%, а среди намеревающихся голосовать за нынешнего премьера В.Януковича  — 34%. Вместе с тем сторонники провластных  политиков чаще отвергают возможность  жестких силовых действий милиции  против манифестантов. Так, среди тех, кто во втором туре выборов намерен  голосовать за В.Януковича, 52% считают  невозможным применение против участников массовых акций слезоточивого газа (среди сторонников В.Ющенко —  лишь 33%); избиения демонстрантов резиновыми дубинками — 35% и 22%, соответственно; массовых арестов — 47% и 30%; огнестрельного оружия с резиновыми пулями — 72% и 57%. Относительно применения огнестрельного оружия с настоящими боеприпасами особого  различия не наблюдается (76% и 74%, соответственно).

 

В общем, неправомерные действия или бездействие правоохранительных органов во время выборов создают  благоприятные условия для многочисленных нарушений: проявления административного  и психологического давления на избирателей, препятствования деятельности наблюдателей, давления на избирательные комиссии, вмешательства криминальных структур, искажение результатов выборов  путем провокаций, подмены бюллетеней и протоколов.

 

Вместе с тем можно  констатировать, что сегодня в  Украине нет реальных механизмов, прежде всего, политического и институционального характера, надлежащих законодательных  норм, способных гарантировать политическую нейтральность силовых структур и правоохранительных органов во время избирательного процесса, не допустить их незаконного использования.

 

Можно сделать вывод о  том, что неправомерное вмешательство  или привлечение правоохранительных органов к избирательным процессам  в Украине приобретают характер укоренившейся практики. Это подтверждает приведенный выше тезис о политизации  украинских правоохранительных органов, а также свидетельствует об общей  готовности их руководства к выполнению противоправных указаний.

 

Есть основания утверждать, что способы использования правоохранительных органов в будущей президентской  кампании отрабатывались, в частности, во время акций «Нашей Украины» в  Донецке, выборов в Мукачево, обострения общественно-политической ситуации в  Крыму.

 

Вместе с тем, те же события  свидетельствуют и о нежелании  и вынужденном характере участия  многих сотрудников правоохранительных органов в мероприятиях, направленных против оппозиционных сил и кандидатов или на обострение общественно-политической ситуации. Поэтому характер избирательной  кампании в значительной мере будет  зависеть и от политических партий, общественных организаций, журналистов, самих представителей правоохранительных органов как граждан Украины. В их силах — активными действиями или, по крайней мере, пассивным сопротивлением незаконным приказам — обеспечить честность и прозрачность выборов. Это позволило бы также преодолеть негативные тенденции предыдущих лет, сформировать доверие граждан к демократическим институтам, улучшить имидж Украины в глазах мирового сообщества.