Органы временного правительства на территории Украины в 1917г

Договор предусматривал формирование общесоюзных органов государственной власти. Народные комиссариаты иностранных дел, внешней торговли, по военным и морским делам, путей сообщения, почты и телеграфа теперь становились общесоюзными. А комиссариаты финансов, народного хозяйства, продовольствия, труда и рабоче-крестьянской инспекции создавались как союзно-республиканские. Республиканскими же оставались комиссариаты земледелия, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, внутренних дел, юстиции, то есть те, что имеют прямое отношение к особенностям быта, нравам, специфическим формам землеустройства и судопроизводства, языку и культуре народов.

В заключительной 26-й статье было записано, что " за каждой из союзных республик сохраняется право свободного выхода из Союза". В Договоре вместе с тем не было никаких указаний на сроки его существования, на возможность отмены. Статья 25 лишь гласила: "Утверждение, изменение и дополнение союзного Договора подлежат исключительно ведению Съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик".

Документ подписали 17 представителей РСФСР, по 23 представителя УССР и ЗСФСР, а также 24 представителя от БССР.

I съезд Советов, в соответствии, с принятым Договором, избрал Центральный Исполнительный Комитет СССР - верховный орган власти Союза (из представителей союзных республик пропорционально населению каждой - всего 371 член). Сессия ЦИК избрала президиум ЦИК (19 человек) и четырех председателей ЦИК - по числу объединившихся республик.

2. Местные органы власти

Одномоментное уничтожение полицейской вертикали, которая “собирала” все уровни власти, рассыпало единое государство и управление. Комиссары Временного Правительства, назначаемые из числа членов местных органов власти, не смогли выполнять на местах функцию контроля и “сборки государства” и заменить работу МВД. Центральный аппарат власти был разрушен и весь объем власти “упал” вниз – на уровень уездов и городов, где и сосредоточилась реальная власть. Подобное развитие событий привело к тому, что единственными органами, способными осуществлять централизованное управление, оказались Союз земств и Союз городов, поскольку они объединяли еще действующие органы власти, хоть и местной, но имеющей имущество, финансы, обладающей аппаратом управления. Тем самым, Союзы земств и городов приобрели несвойственные им дотоле функции государственной власти. Однако, осилить ее они не смогли. Помешали два фактора.

Во-первых, распад национального хозяйства на две группы независимых хозяйств (городского и волостного) из-за утраты координации со стороны “центра” и губерний, а также в силу объективной противоположности интересов городов и земств.

Во-вторых, политизация всех уровней государственного устройства из-за “специализации” партий социал-демократического движения в Украине. Большевики, левые эсеры, анархисты, революционное крыло социал-демократии стояли за захват власти в “центре” путем разрушения государственной власти. Реформаторское крыло представляли две группы партий. Меньшевики и народные социалисты, поскольку они в основном состояли из интеллигенции и играли ведущую роль в городских органах власти и в руководстве Союза городов, стояли за формирование муниципалитетов в городах. Кадеты специализировались на земельных вопросах и были широко представлены в уездных и губернских земствах, лидировали в Земском Союзе.

Партийная борьба (особенно после июля 1917), уничтожение государственной вертикали в октябре 1917, привели к тому, что реформаторские партии оказались неспособными перестроить свои программы. В условиях Гражданской войны были физически уничтожены члены старых органов власти, специалисты, имевшие несчастье принадлежать к той или иной партии, а сами органы власти местного самоуправления замещены Советами.

Период перестройки управления местной власти 1918-1924г.г. характеризуется двумя разнонаправленными попытками: централизации (1918–1919 гг.) и децентрализации (1919–1925 гг.) власти. Централизация власти осуществлялась вследствие реализации большевистской доктрины обобществления собственности и управления государством как “единой фабрикой”. Разделение властей было уничтожено как “буржуазный пережиток”, а вместе с ним ликвидирован институт представительства населения, что воплотилось в системе Советов. Она обладала двумя особенностями. Во-первых, Советы существовали не на всех уровнях власти, действуя, как правило, на уровне губернии, уезда. Население избирало Съезд Совета, который собирался 1 раз в год. Съезд избирал исполком, действующий раз в квартал. Исполком избирал Президиум, действующий постоянно. Во-вторых, на основе прямого избирательного права формировались лишь городские и волостные Советы. Советы других уровней формировались путем делегирования депутатов из состава нижестоящих Советов.

Создавалась система вертикальной соподчиненности органов власти, которые одновременно исполняли законодательные функции (ВЦИК и Высшие Советы “центра”), функции исполнения (все нижестоящие Советы) и управления хозяйством (отделы губисполкомов и исполкомов). Представительной власти как особого органа населения, наделенного специальной компетенцией, больше не существовало.

В “центре” все функции власти и управления взяли на себя Высшие Советы:

                    СНК исполнял функции Правительства Украины (интересно, что до января 1918 г. СНК именовался Временным Советским Правительством, поскольку предполагался созыв Учредительного собрания). В структуре СНК было создано НКВД, в составе которого организовано “Управление по делам местного управления и хозяйства” (с функциями, аналогичными функциям МВД до революции);

                    ВСНХ взял на себя вопросы хозяйственного значения, но играл подчиненную СНК роль;

                    Совет рабоче-крестьянской обороны (СРКО) возник в 1918 году в связи с началом Гражданской войны и имел задачу организовать обеспечение Красной Армии всем необходимым, для чего наделялся правом корректировать решения других Советов.

Каждый Высший Совет имел свои местные органы управления. СНК подчинялись исполкомы Советов. ВСНХ подчинялись Совнархозы (Советы народного хозяйства), делившиеся на “продуктовые” по видам производимых продуктов (Главуголь – губуголь, Главтабак – губтабак и т. п.) и “отраслевые” (Комгосор – губгосор /Комитет государственных сооружений/; Главтранс – губтранс /транспорт/ и т. п.).

Всего же действовало около 46 видов местных управленческих органов центра – главков, отделов, Комитетов и комиссий, – имевших, в свою очередь, свои собственные нижестоящие органы.

Ни в “центре”, ни на местах координация деятельности Советов и их органов не велась. Советы (особенно Советы рабочих и крестьянских депутатов) занимались в основном агитацией и пропагандой против “частной собственности и буржуазных пережитков”, разрушая частнохозяйственную деятельность (военный коммунизм). Все Союзы были распущены, а их лидеры физически уничтожены.Последовавшие за периодом “военного коммунизма” разруха и неразбериха в управлении уже в 1919 году заставили заняться проблемой децентрализации власти и организации хозяйственного самоуправления на местах. Большевики попытались решить задачу сохранения политической власти в центре при одновременной децентрализации хозяйственного управления и предоставления самостоятельности местам. Работа началась с 1919 г. и велась одновременно под лозунгами “борьбы с главкизмом” и “собирания коммун” до 1924–25 г.Представляла собой формирование в структуре местных Советов (исполкомов Советов) специальных отделов с задачей обеспечения организации коммунального хозяйства на местах (схема 12.10). Отделы назывались “откомхозы” (отделы коммунального хозяйства) создавались они в 1920 и 1921 годах. “Откомхозам” Декретами передавались полномочия главков ВСНХ и (частично) отраслевых наркоматов, а вместе с полномочиями передавалось и имущество. Передача шла постепенно, сначала губернскому и уездному, а потом – городскому и волостному уровням. Новые полномочия и имущество передавались лишь по мере освоения навыков управления переданным ранее. Общая последовательность выглядит так:

                    1920 г.: землеустройство, благоустройство, жилищное дело, демуниципализация жилья (введение частной собственности на жилье);

                    1921 г.: передача в ведение местных органов власти промышленности (была разбита на три группы, из которых I и II группы передавались полностью, а государственные предприятия III группы могли передаваться в управление по договорам с ВСНХ – “мандатное управление”);

                    1922 г.: планирование местного развития и составление проектов планировки населенных мест, муниципализированы водопровод, канализация, местный транспорт, пожарное, дорожное и похоронное дела, передано право устанавливать и взимать арендную плату с городских земель и устанавливать размер оплаты услуг, оказываемых муниципальными предприятиями;

                    1923 г.: введение дифференциальной ренты в городах, организация коммунальных банков и фондов, муниципализация боен и электростанций;

                    1925–1926 гг.: введение трехлетних сроков планирования бюджета.

Завершилась “борьба с главкизмом” Постановлениями ВЦИК СССР “Положение о городских Советах” (1925 г.) и “Положение о местных финансах” (1926), сформировавших местную власть. Это были прогрессивные документы, большая часть которых актуальна и по сей день. Они четко определяли компетенцию, права и средства местных Советов в хозяйственно-организаторской сфере, исходя из концепции обеспечения действительного самоуправления населения (жаль только, что действовали они лишь до 1928 года). Например, в “Положении о местных финансах” (1926 г.) записали: существует лишь два вида местных бюджетов, городские и волостные, а остальные являются исключительно регулирующими.Шло параллельно с “борьбой с главкизмом”. В 1920 г. в рамках НКВД создается ГУКХ (Главное управление коммунального хозяйства). ГУКХ, в свою очередь, создает в своей структуре торговый отдел, задача которого – обеспечивать экономические связи между откомхозами.Одновременно начинает формироваться новая вертикаль “внутри” тех же исполкомов. В 1920 г. Совет рабочей и крестьянской обороны реорганизуется в Совет труда и обороны (СТО), одним из отделов которого стал Госплан. В июле 1921 года на базе СТО формируется вертикаль экономических совещаний (ЭКОСО) вплоть до каждого предприятия. СТО, согласно постановлению СНК (от 21.07.21 г.), объединял все хозяйственное строительство в центре. На местах (в исполкомах) создавались местные ЭКОСО, в состав которых входили: председатель исполкома, зав. волземотделом, завкоммунотделом, представители РАБКРИНа и потребительской кооперации. Местным ЭКОСО подчинялись все хозяйственные органы при исполкомах.

Создание “хозяйственного самоуправления” и децентрализация хозяйственного управления на местах имели большое значение: “откомхозы” и наделение Советов финансами помогли с 1923 по 1927 гг. ликвидировать 30% разруху городского хозяйства и восстановить благосостояние до уровня 1913 г. Этому же способствовали развитие нэпа и передача жилья в собственность граждан.

В Украинском законодательстве вплоть до законода­тельных актов Временного правительства 1917 года термин "местное самоуправление" почти не употреблялся. Тем не менее местное самоуправление в общепринятом смысле этого слова было введено в Украине в 1864 году после кре­стьянской реформы 1861 года и логически сопровождало эту реформу, давшую гражданскую свободу значительной части сельского населения Украины. Все предыдущие по­пытки установить в России местное управление на сколь­ко-нибудь демократических началах (в том числе Петра I и Екатерины II) не могли дать никаких плодов в условиях господства крепостного права. Закрепощение крестьян препятствовало превращению сословных дворянских при­вилегий в общегражданские права, а крепостнические нра­вы пропитывали всю общественную атмосферу, выращи­вали и поддерживали бюрократический произвол на всех этажах государственного здания. Но как только узы кре­постной неволи разрушились, переустройство местного управления на новых основах стало неизбежным. Уже в ходе подготовки реформы 1861 года, для многих ее участ­ников и организаторов становилось ясным, что они послу­жат началом обновления всего политического быта Украины, одним из первых шагов которого явится установление местного самоуправления.

Комиссия, созданная для подготовки реформы губерн­ских и уездных учреждений, проектировала местное само­управление, исходя первоначально из самых прогрессив­ных демократических идей. В материалах комиссии со­держится утверждение, что земским учреждениям (именно так именовались вводимые органы местного самоуправления, хотя в обширной научной литературе того времени они рассматривались как органы самоуправления), должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведывании делами местного интереса, местного хозяйства губернии и уездов.

Комиссия заявляет далее, что участие двух различных по своему началу властей в управлении местными делами, как показывает опыт, не принесет полезных результатов. Поэтому, обеспечивая независимость и самостоятельность земских учреждений, следует предоставить правитель­ственной власти лишь надзор за законностью состояв­шихся уже постановлений и установить ответственность земских учреждений за незаконные действия перед судом.

Члены комиссии выступили за устранение сословного принципа при формировании земских органов. Однако все эти и другие прогрессивные идеи на прак­тике претерпели существенные изменения. Земские уч­реждения, как и городские органы самоуправления, пред­стали в Положении 1864 года о земских учреждениях и в Городовом положении 1870 года далеко не в том виде, как они первоначально планировались либеральными членами Комиссии.