Общая характеристика государственной службы в странах Европейского Союза

5) почетные чиновники,  которые исполняют свои функции временно, а не профессионально. Их деятельность осуществляется на выборных началах, как правило, в рамках муниципального управления: это, например, бургомистр, его заместитель и т.п. Тем не менее, на них, в основном, распространяется статус пожизненно назначаемых чиновников. Как и профессиональные чиновники, они получают документ, подтверждающий их назначение на должность.

В Германии, как и во многих других странах, проводится различие между «политическими чиновниками» и «чиновниками-специалистами». Политические чиновники покидают свой пост с приходом к власти представителей других партий, формирующих новый правительственный кабинет. На практике при смене правительства обычно меняется до 20% руководящего персонала министерств и ведомств. Чиновники-специалисты постоянно осуществляют государственные функции. Они должны иметь очень высокий уровень профессионально-административной подготовки и зачастую превосходят в этом своих руководителей - политических чиновников. Именно они обеспечивают непрерывность управленческого процесса.

Чиновник-специалист, хотя и имеет право принадлежать к политической партии (фактически в них состоит около 40% чиновников), обязан на службе соблюдать политический нейтралитет. Но и политические чиновники, находясь на государственной службе, призваны служить интересам государства и общества в целом, а не интересам той партии, которую они представляют. Если чиновника избирают в бундестаг, он обязан уйти в долгосрочный отпуск с правом возвращения на прежнюю или равную должность по окончании срока депутатских полномочий.

Министры также принадлежат  к системе государственной службы, однако, не являются чиновниками в  установленном законом смысле. Их правовой статус определен специальным законом о министрах 1953 г. Они считаются не служащими, а должностными лицами и имеют право заниматься политической деятельностью.

«Политический чиновник»  обязан в течение всего срока пребывания на своей должности разделять политические взгляды и цели правительства. По правовому статусу он близок к категории «пожизненного чиновника», но на практике может быть в любой момент отстранен от должности временно или на совсем, причем без объяснения причин. Круг политических чиновников установлен законодательством и охватывает сравнительно малочисленную группу высших руководителей органов власти.

Федеральный закон перечисляет  требования, которым должен соответствовать  чиновник: он должен иметь германское гражданство, быть психически и физически  здоровым, обладать необходимыми для  административного работника чертами  характера, устойчивым материальным положением. Он приносит присягу, что всегда будет защищать свободный демократический строй ФРГ, руководствуясь Основным законом. Ему предписывается справедливо и беспристрастно исполнять свои обязанности.

Согласно Федеральному закону, чиновники делятся на четыре ранга: низший, средний, повышенный и высший. Каждому рангу соответствует  определенный «образовательный ценз», т.е. наличие определенного уровня базового образования. Для чиновников повышенного и высшего ранга обязательно, помимо ряда других требований, высшее образование (для высшего ранга - университетское).

Претенденты на чиновничью должность должны пройти, как правило, длительную подготовительную службу и  сдать экзамен на допуск к работе в соответствующей должности (по некоторым профессиям вместо этого требуется определенный стаж работы).

В рамках каждого служебного ранга имеется несколько должностей (фактически аналогичных званиям) от низших до более высоких, что дает возможность продвигаться по служебной лестнице.

Существует система должностных  групп чиновников. В каждой из них  предусматривается увеличение окладов в зависимости от служебного стажа. Должностные оклады государственных служащих повышаются через каждые 1-2 года службы в органах государственной власти. Для руководящего состава установлена особая система должностных групп. У этой категории должностные оклады не зависят от служебного стажа.

Персонал государственных  учреждений комплектуется на конкурсной основе. Ответственность за проведение конкурса возложена на высшую инстанцию в данном ведомстве. Так, министры отвечают за проведение конкурсов на замещение должностей в министерствах. В обязанности ответственных лиц входит и внесение изменений (в случае необходимости) в требования к кандидатам на занимаемую должность с учетом специфических особенностей работы в ведомстве, земле, общине.

Разница между чиновниками и служащими (и рабочими) государственной службы состоит в том, что первые назначаются на службу, а со вторыми (и третьими) заключается трудовое соглашение. Чиновники назначаются пожизненно, а трудовое соглашение может быть расторгнуто. Оплата труда чиновников - это установленное законом денежное содержание, а труд служащих и рабочих оплачивается в соответствии с тарифным соглашением. Чиновники получают государственную пенсию, а служащие и рабочие - пенсию на основе договора о социальном страховании.

Органы государственного управления несут ответственность  за действия, совершаемые их должностными лицами, только в тех случаях, когда последние совершали их в границах предоставленных им прав и полномочий. Если же должностное лицо действовало по собственной инициативе, оно наказывается в обычном, т.е. гражданско-правовом порядке. Основной закон предоставляет потерпевшему от действий чиновника право предъявления иска об убытках, если потерпевший понес их в результате умышленных действий или грубой небрежности чиновника.

Для чиновников предусмотрена  уголовная ответственность за преступления, которые могут быть совершены  ими при исполнении должностных  функций: за шпионаж, разглашение судебной тайны, взяточничество, преступное использование  служебного положения. Для них предусмотрена  дисциплинарная ответственность за проступки, совершенные на службе и вне ее.

Подготовка чиновников повышенного  ранга осуществляется разветвленной  сетью так называемых высших профессиональных школ государственного управления. Наряду с соответствующей высшей школой Федерации имеются аналогичные школы в землях. Кроме того, специальные учебные заведения и учебные центры имеют некоторые ведомства, занимающиеся также и повышением квалификации чиновников. Условием приема в высшую профессиональную школу является поступление на государственную службу (учащиеся числятся кандидатами на чиновничью должность, проходящими подготовительную службу, получающими денежный оклад). Обучение продолжается три года, из которых первая половина, как правило, приходится на теоретическое обучение, а вторая - на прохождение практики в органах управления.

На протяжении нескольких лет в ФРГ идет оживленная дискуссия о ликвидации чиновничества как специального вида государственных служащих, имеющих особый статус. Требования эти обосновываются превращением чиновничества в своего рода замкнутую касту, наличием у чиновников многих привилегий и связанной с этим неповоротливостью громоздкого аппарата управления. Вот почему все чаще звучит требование отменить или существенно ограничить привилегии чиновников.

5. Государственная служба в Италии

В Италии  существует хорошо налаженный и отрегулированный государственный  и административный аппарат, который  функционирует, как правило, независимо от смены власти.

В Конституции 1947 г. закрепляются равное право граждан обоего пола на одинаковых условиях поступать на государственную службу и занимать выборные должности (ч. 1 ст. 51), возможность  приема на службу лиц итальянской  национальности, не являющихся гражданами Республики (ч. 2 ст. 51), конкурсный порядок  замещения должностей в публичной  администрации (ч. 3 ст. 97), а также допустимость ограничения права состоять в политических партиях для судей, кадровых военных действительной службы, должностных лиц и агентов полиции, дипломатических и консульских представителей за границей (ч. 3 ст. 98). Основным нормативным актом, регламентирующим статус государственных служащих, является Закон-рамка о государственной службе №93 от 29 марта 1983 г., однако в отношении каждого из типов государственных служащих действует значительное число нормативных актов.

В соответствии с предписаниями Закона-рамки только на законодательном уровне могут регламентироваться следующие вопросы; органы службы, порядок предоставления им правомочий, основополагающие принципы организации этих служб; порядок возникновения, изменения и прекращения отношений с государственной службой; критерии определения профессиональной квалификации и профессионального уровня, требуемых для замещения той или иной должности; принципы организации профессиональной подготовки и переподготовки; штатное расписание, общее число ставок, общий фонд заработной платы; гарантии для персонала по осуществлению основных прав и свобод; ответственность служащих, в том числе дисциплинарная; максимальная продолжительность рабочего дня; осуществление гражданами своих прав в отношениях с государственными службами, в том числе право на ознакомление с актами государственного управления и на участие в их выработке (ст. 2).

Вместе с тем в данном акте устанавливались и те вопросы, которые должны определяться на основании коллективных договоров: порядок выплаты заработной платы, за исключением дополнительной оплаты труда служащих дипломатических представительств, консульских, культурных и просветительских учреждений за границей; принцип организации труда; определение функциональной квалификации с учетом профессионального уровня и должностных обязанностей; критерии производственной загруженности и других факторов обеспечения эффективности деятельности служб; рабочее время, его продолжительность и распределение, а также порядок его соблюдения; сверхурочная работа; система профессиональной подготовки и переподготовки; способы реализации гарантий, предоставленных служащим; критерии перемещения служащих с учетом оснований несменяемости, предусмотренных законом (ст. 3).

Хотя формально все, кто  работает в государственном секторе, могли бы признаваться государственными служащими, на деле проводится довольно четкое размежевание между работниками государственных предприятий и служащими. Правовое положение последних регулируется специальными нормативными актами. В частности, в конституции прямо сказано, что к государственным служащим относятся только те, кто работает в системе государственной администрации. Именно конституция и является основным актом, определяющим роль и место государственных служащих в системе административно-правовых институтов. Согласно конституции, государственные служащие находятся исключительно на службе народу.

В Италии (как, впрочем, и  в других странах Запада) четко разграничивают политические и чиновничьи должности на госслужбе. Так, например, министры, вицеминистры, их советники - это посты политические и поэтому они подлежат смене вместе с правительством. Более низкие должности - это и есть собственно служащие, которые теоретически должны быть аполитичными; их положение относительно стабильно, т. к. их увольняют только в случае серьезных проступков.

Таким образом, в Италии государственная служба и политическая власть отделены друг от друга, хотя отбор чиновников самого высокого уровня осуществляется, разумеется, политической властью. Правда, хотя в каждом конкретном ведомстве бюрократическая машина формально подчиняется министру, на практике она нередко играет самостоятельную роль, т. к. на пост министра обычно назначается политический деятель, а не специалист в той или иной области. Он не может проявлять самостоятельности без своих советников из аппарата, обладающих профессиональным мастерством и специальными знаниями. Иногда бюрократический аппарат даже подталкивает деятельность министра в нужном ему направлении, оказывая огромное влияние на процесс принятия решений. Кроме того, бюрократия имеет возможность наполнять конкретным содержанием те законы, которые одобрены парламентом в самых общих чертах. В случае необходимости используются также различные отсрочки, ссылки на отсутствие порядка применения и другие методы проволочек.

Государственные служащие делятся на постоянных (или кадровых), которых в общем числе служащих примерно три четверти, и не-постоянных (или служащих по соглашению), составляющих четверть всего персонала работников госаппарата. Все кадровые служащие, т. е. чиновники, делятся на пять составов: администраторы, специалисты, исполнительский, вспомогательный и специальный составы.

К администраторам относятся руководящие чиновники с административными функциями. К числу специалистов принадлежит целый ряд самых различных служащих: научные работники, инженерно-технический состав, эксперты, переводчики, землеустроители, консультанты, библиотечные служащие, бухгалтеры и т. д. В исполнительский состав входят помощники, делопроизводители, инспекторы, хозяйственные, складские и т. п. служащие. К вспомогательному составу принадлежат регистраторы, техники, охранники, мелкие служащие по поручению. В специальный состав включены некоторые категории периферийных служащих трех министерств - внутренних дел, финансов и казначейства: начальники спецслужб, инспектора, надзиратели, ревизоры и т. д.

Кадровые служащие получают классные чины. В целом для служащих установлено восемь уровней профессиональной квалификации. Для занятия должностей, соответствующих пятому или шестому уровням, необходим диплом о среднем образовании. Для седьмого и восьмого уровней требуется, как минимум, диплом о высшем образовании. Кроме того, для работников руководящего звена предусмотрено еще три уровня - первый, средний и высший.

Конституцией закреплено равное право граждан обоего пола на одинаковых уровнях поступать  на государственную службу и занимать выборные должности. Конституция допускает, однако, ограничение права принадлежности к политическим партиям для судей, кадровых военных действительной службы, должностных лиц и агентов  полиции, дипломатов и консульских  представителей за границей.