Налоговые доходы местных бюджетов

Подходы правительств различных государств к выбору методов сбалансированности бюджетов различались на разных этапах исторического развития. До 30-х гг. XX в. национальные правительства строили свою финансовую политику исходя из стремления к достижению ежегодного равенства доходов и расходов. Это соответствовало представлениям об ответственном перед страной правительстве, которое без надобности не увеличивает расходы, не повышает налоги и не накапливает долги. Мировой экономический кризис 1929—1930 гг. заставил многих представителей экономической науки пересмотреть взгляды на обоснованность использования такого метода достижения сбалансированности бюджетов. Кризис наглядно показал, какую опасность для общества представляют массовые банкротства предприятий, растущая армия безработных и другие негативные последствия обвального падения производства и потребления. Антикризисные мероприятия стали неотъемлемой частью национальной политики многих стран, предполагавшей активное использование государственных финансов в качестве инструмента регулирования экономики. В бюджетной сфере такой практике соответствовала политика циклического балансирования бюджета с оправданием его дефицита, направленного на стимулирование экономического развития.

Представители кейнсианской теории обосновали отсутствие необходимости достижения ежегодного равенства доходов и  расходов бюджета и заложили фундаментальные  основы использования государственных расходов, налогов, бюджетного дефицита и государственных заимствований для оптимизации условий развития на разных фазах экономического цикла. При этом была доказана необходимость достижения равенства доходов и расходов бюджета в рамках всего цикла экономического развития, а не на отдельных его фазах.

С 80-х гг. XX в. на основе теории «экономики предложения» (кейнсианство же концентрировало  внимание на регулировании спроса) формируются новые взгляды на проблему использования государственных  финансов для стимулирования экономического роста. Появляются и начинают применяться на практике теории «компенсирующего бюджета», «функциональных финансов» и т.п. При некотором различии в подходах к тактике использования отдельных финансовых инструментов, в отношении к бюджетному дефициту, общим для этих теорий является признание необязательности ежегодного достижения равенства между расходами и доходами бюджета, активное использование государственных расходов и налоговой политики для постоянного поддержания в стране благоприятной макроэкономической ситуации. Разрыв между бюджетными доходами и возрастающими расходами покрывается поступлениями от муниципальный заимствований.

Однако необходимо отметить, что  достижение равенства доходов и  расходов местного бюджета является довольно редким случаем в практике составления бюджетов. Его можно добиться только на пути сдерживания роста муницапальных расходов и установления в стране уровня налогообложения, достаточного для получения бюджетных доходов в целях покрытия всех необходимых и разумных общественных потребностей.

Достижение сбалансированности бюджета  в современных условиях его дефицитности имеет ряд проблем. Если дефицит  имеет краткосрочный характер, то местному руководству достаточно проведения мер по ограничению роста бюджетных расходов или сокращению налоговых поступлений. Если дефицит имеет долгосрочный характер, то местное руководство не может обойтись только бюджетно-налоговыми мерами: необходимы проведение реструктуризации экономики, внедрение новых технологий, модернизация производства, финансовое оздоровление предприятий, принятие иных мер общеэкономического характера на федеральном и региональном уровне по устранению причин, определяющих наличие хронического дефицита.

Всякий бюджетный дефицит нуждается  в изыскании источников его финансирования. Основными способами привлечения средств для покрытия разрыва между расходами и доходами бюджета являются проведение муниципальных заимствований, продажа муниципальных запасов, имущества и земельных участков [2, ст. 96].

Долговое финансирование бюджетного дефицита посредством муниципальных  заимствований представляет собой  в основном неинфляционный способ покрытия разрыва между расходами и  доходами бюджета. Это предопределило широкое распространение данного  способа покрытия бюджетного дефицита.

Продажа государственных запасов, имущества и земельных участков является также неинфляционным способом финансирования дефицитного бюджета. Однако он используется не часто, поскольку  сами объекты реализации являются ограниченными.

В результате проведения работы по привлечению  источников финансирования бюджетного дефицита все бюджетные расходы  обеспечиваются источниками финансирования и тем самым достигается сбалансированность бюджета.

Таким образом, под сбалансированностью  бюджета следует понимать состояние бюджета, при котором объем предусмотренных расходов соответствует либо объему доходов (при равенстве доходов и расходов), либо совокупному объему доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета (при бюджетном дефиците).

Бюджетный кодекс РФ в ст. 33 рассматривает  сбалансированность бюджетов как один из основных принципов бюджетной  системы РФ и предполагает необходимость  достижения равенства расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы  суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита. Составление бюджетов с профицитом российским законодательством не предусмотрено.

Бюджетный кодекс РФ в ст. 92.1 устанавливает  ограничения для размера утверждаемых дефицитов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Так, дефицит местного бюджета не должен превышать 10 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Для муниципального образования, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные пунктом 4 статьи 136 БК РФ, дефицит бюджета не должен превышать 5 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Принятие бюджета на очередной  финансовый год с дефицитом предполагает необходимость утверждения соответствующим  законом (решением) о бюджете источников финансирования дефицита бюджета (внутренних и внешних). При этом источники финансирования дефицита местных бюджетов может покрываться только внутренними источниками. Дефициты местных бюджетов могут финансироваться только за счет внутренних источников: региональных и муниципальных займов, кредитов, полученных от кредитных организаций, бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, поступлений от продажи имущества, находящегося в собственности субъекта РФ или муниципальных образований, изменения остатков средств на счетах по учету средств регионального или местного бюджета.

Сбалансированность бюджета достигается  как при составлении, так и  исполнении бюджетов. При его составлении применяются следующие основные методы достижения сбалансированности бюджетов всех уровней: лимитирование планируемых расходов бюджета на основе установления получателям бюджетных средств заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг, предельных объемов финансирования, нормативов финансовых затрат; создание эффективного механизма разграничения расходных полномочий между органами государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления и наделения этих органов адекватными доходными источниками; изыскание резервов роста доходов, поступающих в бюджеты всех уровней; совершенствование механизма предоставления финансовой помощи из бюджетов других уровней; использование эффективных форм бюджетных заимствований. При формировании бюджета он должен быть сбалансирован не только в сумме годовых назначений по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита, но и при их поквартальном распределении. В этом случае органы, составляющие бюджет, используют оборотную кассовую наличность, свободные остатки бюджетных средств, образовавшиеся на начало текущего финансового года.

При исполнении бюджета основными  методами поддержания его сбалансированности являются: установление и доведение  до бюджетополучателей лимитов бюджетных  обязательств; использование процедуры принятия, подтверждения и выверки исполнения денежных обязательств; сокращение расходов бюджета при невыполнении плана доходов; блокировка расходов при невыполнении условий, обусловивших включение их в бюджетные назначения; использование дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов; осуществление комплекса мер по контролю за соблюдением налогового законодательства, а также за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.

2. Основные направления по укреплению доходной базы и увеличению  доходов местного бюджета

Социально-экономическое развитие России в режиме целенаправленного, эффективного и устойчивого роста  невозможно без оптимального сочетания централизации и самостоятельности регионов и муниципальных образований, что, в свою очередь, требует обеспечения сбалансированности составных частей в триаде: функции - полномочия - ресурсы.

Однако начиная с 1999г. в Российской Федерации прослеживается тенденция  к централизации доходов в  федеральном бюджете в ущерб бюджетам субъектов Федерации и муниципальных образований. При этом если города с развитой налоговой базой вследствие наличия источников собственных доходов имеют хоть небольшую возможность для маневра, то в сельских районах отсутствие дифференцированной налоговой базы и установленные налоговым законодательством льготы для аграрного сектора делают почти все бюджеты дотационными.

Таким образом, провозглашаемая самостоятельность  регионов фактически не подкреплена  финансовыми ресурсами, что предопределяет наличие лишь около десятка регионов-доноров из общего количества субъектов федерации. Если анализировать финансовое состояние муниципальных образований в регионах, то и на этом уровне оказывается, что при существующей налоговой системе и соответствующих пропорциях распределения финансовых ресурсов основная часть муниципальных образований в регионах не имеет собственных доходных источников для обеспечения текущих нужд, не говоря уже о развитии и расширенном воспроизводстве.

При таком подходе у местных  органов власти отсутствуют стимулы для наращивания налогооблагаемой базы, создания благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата, эффективного использования бюджетных ресурсов, а местные бюджеты становятся зависимыми от вышестоящих органов власти.

Все это в совокупности подтверждает необходимость решения задачи, связанной  с укреплением финансового состояния  регионов и муниципальных образований. Доходная база бюджета местных бюджетов состоит из собственных доходов  и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.

Очевидно, что основное внимание должно уделяться внедрению реального самоуправления на уровне регионов и муниципалитетов через укрепление собственной доходной базы. Однако решить эту задачу без изменения федерального законодательства невозможно.

Кроме того, в ближайшее время  необходимо перейти к оценке налогооблагаемой базы на основе рыночных цен, что усилит доходную базу сельских бюджетов, на территории которых находятся земельные участки. Кроме того, следует установить порядок разграничения муниципальной собственности на землю между муниципальными районами, поселениями и городскими округами с целью обеспечения сбалансированного распределения между бюджетами различных уровней доходов, полученных от распоряжения землей.

Таким образом, действующая налоговая  система по некоторым позициям не способствует формированию устойчивой доходной базы на уровне регионов и, прежде всего, муниципалитетов.

Неоднозначные тенденции в развитии субрегиональных территорий, различия социально-экономических потенциалов  муниципальных образований обусловливают  необходимость создания методического обеспечения и разработки практических рекомендаций по выявлению наиболее результативных направлений укрепления финансового состояния региона или муниципального образования. Особенно остро этот вопрос стоит на муниципальном уровне, поскольку лишь в небольшой части субъектов Федерации реально разрабатываются стратегии развития и региональные программы по социально-экономическому развитию муниципальных образований.

Решение подобной задачи наиболее целесообразно  проводить в форме разработки муниципальной программы-стратегии, которая должна проходить в несколько этапов.

1.       Проведение    анализа    и    оценка    стартовых    условий    и ограничений       перспективного       развития      региона/муниципального  образования. Для этого изучается  ресурсный и финансовый потенциал, оцениваются риски, исследуются внутренние и внешние рынки, а также система     хозяйственных     связей,     анализируется     федеральное     и региональное законодательство.