Налоговые доходы местных бюджетов

2. Веерная модель

Эта модель была создана  в 1931 году в связи с включением бюджетов союзных республик в  государственный бюджет. Согласно этой модели доходная часть бюджетов формировалась  не только за счет закрепленных за каждым бюджетным звеном налогов, но и за счет долевых отчислений от общегосударственных доходов и налогов. Суммы собираемых на территории налогов распределялись между центральным бюджетом (союзным бюджетом), региональными бюджетами (республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами (городскими, районными, поселковыми и сельскими) по законодательно утвержденным нормативам. Таким образом, были установлены регулирующие доходы территориальных бюджетов.

Доходы местных бюджетов формировались согласно их расходам на финансирование той части общегосударственных расходов, которые обеспечивали социальную сферу – образование, здравоохранение, жилищно-коммунального хозяйства, местной легкой промышленности. Для обеспечения этих социальных расходов из вышестоящего бюджета в местные бюджеты перечислялся необходимый объем регулирующих доходов.

Модель формирования доходов выглядела так:

Расходы = Собственные  доходы + Регулирующие доходы.

Она способствовала повышению  заинтересованности местных властей  в развитии экономической сферы  как источника налоговых поступлений, определяла механизм оказания финансовой помощи, и, таким образом, позволяла правительству страны регулировать экономическое и социальное развитие территорий. Но и эта модель распределения средств была не лишена следующих отрицательных черт: низкий уровень собственных доходов территорий;  зависимость нижестоящих бюджетов от верхних уровней власти при определении величины отчислений от налогов; появление иждивенческих тенденций; неоправданное движение средств между бюджетами; остаточное финансирование социальной сферы. Все это вызывало напряженность в отношениях между центром и регионами. Но, несмотря на эти проблемы, данная модель широко использовалась на практике, и в настоящее время она нашла себе применение во взаимоотношениях региональных и местных бюджетов.

3. Совершенствование механизма распределения доходов между бюджетами.

В 70-80-е годы были разработаны, обоснованы и использованы в дальнейшей работе такие меры, как использование  в качестве регулирующего источника  платежей из прибыли предприятий союзного подчинения, а также были введены долговременные, т. е. утвержденные на несколько лет, нормативы отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов. Введение долговременных нормативов отчислений от общегосударственных доходов потребовало разработки системы расчетов величин этих нормативов, что сделало бы процесс бюджетного планирования научно-обоснованным и более объективным.

Для разрешения этой проблемы была разработана система долговременных социальных нормативов, определяющих уровень обеспеченности населения набором благ и услуг. При расчете этих нормативов учитывались плановые показатели развития каждого региона и уровень обеспеченности населения, достигнутый в регионе. Затем на основе социальных нормативов предполагалось рассчитывать финансовые нормативы бюджетных расходов на содержание социально-культурных учреждений и коммунально-бытовых предприятий.

На основе социальных нормативов и финансовых нормативов определялся тот минимальный  размер затрат, которые могли быть произведены в регионах. Сверх этого уровня расходы могли бы осуществляться при условии наличия в регионах дополнительных ресурсов.

Местные бюджеты должны были формироваться на основе плановых показателей развития региона и  на базе социальных и финансовых нормативов затрат в расчете на одного жителя. Расходы должны были осуществляться в пределах поступления средств в региональные бюджеты и в пределах имеющихся у местных органов власти средств, без оказания им помощи из вышестоящих бюджетов. Местным органам власти были предоставлены права самим определять направления использования бюджетных средств, а также предполагалось оставлять с их распоряжении неиспользованные ассигнования для повышения заинтересованности в более эффективном использовании средств. Кроме того, для усиления гарантированности расходов местных бюджетов, а также для укрепления финансовой базы местной администрации и обеспечения стабильности финансирования плановых мероприятий в рамках местных бюджетов всех уровней надо было создать резервные фонды.

Таким образом, гарантированный  минимум доходов местных бюджетов обеспечивался на основе механизма  бюджетного регулирования, дифференцированных нормативов отчислений от общегосударственных  доходов и платежей в местные  бюджеты от прибыли предприятий  вышестоящего подчинения. Чтобы привлечь дополнительные финансовые ресурсы предполагалось создавать внебюджетные фонды экономического и социального развития.

В 1986 году была разработана  еще одна модель формирования территориальных  бюджетов, которая позже получила условное название «котловая» или «одноканальная» и была включена в концепцию перевода на новые принципы хозяйствования ряда регионов.

Суть этой модели заключается  в следующем. Все платежи в  бюджет предприятий и организаций  союзного, республиканского и местного подчинения, государственные и местные налоги, все бюджетные доходы, собираемые в регионе, должны направляться на открытый в каждом районе, городе общий счет государственного бюджета СССР. С этого счета по утвержденным Верховным Советом СССР долговременным нормативам банк распределяет средства между союзным бюджетом и бюджетом союзной республики независимо от воли предприятий и органов управления всех уровней. Для нижестоящих бюджетов норматив утверждается Верховным Советом союзной республики, сессиями областного, районного Совета народных депутатов.

Следовательно, каждое предприятие, каждый гражданин выступали плательщиками  одновременно в союзный, республиканский  и местный бюджеты. Союзный бюджет и каждый территориальный бюджет должны были получать свою долю от общей суммы средств, поступивших в государственный бюджет СССР на территории региона, т. е. от территориальных бюджетных доходов (ТБД).

Определение для всех республик единых нормативов отчислений от ТБД в союзный бюджет и межреспубликанский фонд и распределение последнего на основе решений Верховного Совета СССР способствовали бы установлению равных обязанностей всех республик в формировании союзного бюджета и межреспубликанского фонда. Распределение межреспубликанского фонда Верховным Советом СССР делало процесс бюджетного планирования более демократичным и гласным и в некоторой степени снижало влияние субъективных факторов в формировании территориальных бюджетов. Согласно тому же принципу должно было осуществляться формирование в республиках нижестоящих бюджетов.

Эта модель формирования местных бюджетов была использована в проведении эксперимента по совершенствованию  финансово-бюджетного механизма при  подготовке концепций перевода на принципы самоуправления и самофинансирования Московской, Крымской, Курганской областей, Хакасской автономной области, городов Кировограда, Евпатории и др.

Но с распадом СССР эта работа была прекращена. В 90-е  годы такие элементы этой модели как  объем территориальных бюджетных  доходов, численность населения  территории, были использованы при разработке механизма совершенствования межбюджетных отношений.

1.2 Понятие и социально-экономическая сущность налоговых доходов бюджета

Государственное регулирование рыночной экономики можно условно подразделить на две формы: прямое воздействие на экономику через огосударствление, когда государство регулирует рыночные отношения путем участия в процессе производства, и косвенное, опосредованное, когда государство воздействует на воспроизводственный процесс путем использования финансового механизма. Если прямое воздействие на экономику реализуется путем участия государства в смешанной рыночной экономике в качестве одного из ее субъектов, то косвенное регулирование означает, что государство помогает рыночной экономике решать макроэкономические проблемы, осторожно и опосредованно влияя на рыночный механизм. Основными финансовыми методами косвенного влияния государства на рыночный механизм являются бюджетные, налоговые, кредитные, социальные инструменты [18, С. 25-26].

Основу финансовой базы государственного регулирования рыночной экономики составляет бюджет, состоящий из бюджета центрального правительства и бюджетов местных органов власти всех уровней.

Государственный бюджет - это счетный план государства, позволяющий контролировать поступление доходов в форме налоговых и неналоговых платежей и займов, с одной стороны, и процесс использования бюджетных ресурсов согласно бюджетной росписи расходов - с другой. Роспись государственных доходов и расходов делается на определенный срок и утверждается в законодательном порядке [15].

Смысловым содержанием бюджета  являются налоги и займы. Именно они  определяют состояние бюджета, от них  зависит объем доходов государства, концентрируемый в бюджете. Налоги и займы, в свою очередь, предопределены законами воспроизводства, т.е. размеры налоговых поступлений и займов зависят от качественных и количественных параметров совокупного дохода общества.

Бюджет - это во многом искусство, искусство вести учет финансового хозяйства и контролировать рациональность расходования государственных ресурсов. Без доходных источников нет бюджета, тогда как потребности в самих этих источниках существуют всегда. Данные потребности удовлетворяются через налоги, а при их недостаточности - через займы. Поэтому государственный бюджет представляет собой крупнейший централизованный денежный фонд, аккумулируемый с помощью перераспределения национального дохода и расходуемый государством для осуществления своих функций [18, С. 26].

Таким образом, все экономические  проблемы в бюджете предопределены проблемами доходных источников, т.е. состоянием налоговых и кредитных отношений, которые зависят от производства и обмена и имеют объективную экономическую природу. Это значит, что, во-первых, любые кризисные процессы бюджета связаны с кризисом производства и обращения, во-вторых, важнейшим вопросом является правовое оформление бюджетно-налоговых отношений как единого системного комплекса. В государственном бюджете органически увязаны все основные финансовые операции доходов и расходов. Внешне самостоятельные, в бюджете они получают единую направленность, находящую отражение в проводимой государством политике.

С чего начинается формирование бюджета  - с доходов или расходов? Классик политической экономии английский экономист А. Смит в своей книге «Исследование о природе и причинах богатства» (1776) указывал, что формирование бюджета должно начинаться с определения расходов государства. К таковым он относил расходы на оборону, расходы на отправление правосудия и расходы на общественные работы и общественные учреждения. Последние предполагали содействие торговле общества, расходы на учреждения для образования юношества и расходы на учреждения для образования людей всех возрастов. К расходам государства А. Смит относил также и затраты на поддержание достоинств государя, размеры которых колеблются в зависимости от периодов развития и форм управления (двор короля обходится дороже, чем резиденция бургомистра).

Государственные расходы, по мнению А. Смита, имеют две особенности. Во-первых, допустимы только те расходы государства, которые отвечают интересам общества. Это делает государство «дешевым», экономически необременительным для населения. Во-вторых, как театр начинается с вешалки, так и государственный бюджет - с расходов. Для формирования бюджета государство должно сначала определить требуемые расходы и только потом, какими доходами оно может их покрыть.

Баланс бюджета означает равенство  доходов и расходов. Если расходы  бюджета превышают доходы, налицо бюджетный дефицит [20, С. 156].

Доходная часть государственного бюджета образуется в основном за счет налогов и займов. Расходная часть государственного бюджета развитых стран включает расходы на содержание вооруженных сил и государственного аппарата, финансирование хозяйства и социальной инфраструктуры (социальное обеспечение, здравоохранение, просвещение, наука), выплату процентов по государственному долгу.

Исторически структура государственных  расходов определялась потребностями  в конкретных условиях. Так, Первая и  Вторая мировые войны вызвали увеличение военных расходов. В дальнейшем на рост государственных расходов оказывали большое влияние экономические и социальные факторы. В развитых странах они являлись главной причиной роста государственных расходов. В настоящее время доля государственных расходов в ВНП в США составляет 36%, Японии - 33, Германии - 46, Англии - 43, Франции и Италии - 50, Канаде - 44, Швеции - 60%. Структура государственных расходов развитых стран в современных условиях изменилась в пользу социальных программ. Так, в структуре федерального бюджета США военные расходы составляют 28%, социальные - 47,3, хозяйственные - 6,7, выплаты процентов по государственному долгу - 13,7%. В других странах смешанной экономики социальная сфера поглощает свыше 50% бюджетных расходов. Что касается расходов на финансирование хозяйства, то в развитых странах имеются существенные различия, связанные с масштабом государственного сектора. Например, в европейских странах, где удельный вес государственного сектора до недавнего времени был велик, большая часть государственных расходов шла на поддержание, субсидирование и развитие национализированных предприятий, а прямые государственные капиталовложения составляли 10-20% всех инвестиций. Приватизация национализированных предприятий сократила государственные вложения в хозяйство, особенно за счет уменьшения субсидий частному сектору.

Бюджетная система выполняет три  функции [20, С. 156]:

1) фискальная функция означает создание финансовой базы функционирования государства в условиях фактического отсутствия у него собственных доходов (исключая доход от государственной собственности, который составляет, например, в США 6-7% доходов государственного бюджета);