Налоговые доходы местных бюджетов

Налоговая система любого государства  представляет собой:

- во-первых, взаимосогласованную совокупность налогов, сборов и иных обязательных платежей, используемых для финансирования государственного бюджета, местных бюджетов и внебюджетных фондов;

- во-вторых, систему законов, указов и подзаконных нормативных актов, регулирующих порядок исчисления и уплаты в бюджет налогов, сборов и иных налоговых платежей;

- в-третьих, систему государственных институтов, обеспечивающих принятие законов и иных нормативных актов, администрирование налогов в соответствии с нормативными актами и контроль за своевременностью и правильностью их уплаты [16. с. 63-79].

С известной долей условности первый из аспектов может быть назван системой налогов, второй - системой налогового законодательства, а третий - институциональной системой налогообложения. Все они взаимосвязаны, и невозможно рассмотреть систему налогов, не рассматривая законодательство и подзаконные нормативные акты, а последние - вне зависимости от институтов, которые их принимают и администрируют. Поэтому мы будем рассматривать налоговую систему России через призму системы налогов, остальные же взаимосвязанные аспекты будут отодвинуты на второй план.

Рассмотрим в самом общем  виде структуру российской налоговой  системы, сложившуюся к концу  XX в., в следующих основных аспектах:

- соотношения прямых и косвенных налогов;

- распределения налоговой нагрузки на физических и юридических лиц;

- роли отдельных налогов в формировании общей величины доходов бюджетной системы;

- распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы (налоговые доходы федерального бюджета, налоговые доходы бюджетов субъектов Федерации, налоговые доходы местных бюджетов), а также в некоторых других аспектах.

Рассмотрим систему законов  и иных нормативных актов, формирующих  отечественную налоговую систему [25, с. 30-39].

Налоговый кодекс РФ (ст. 1) определяет, что законодательство РФ о налогах и сборах состоит из Налогового кодекса РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. В целом взаимоотношения по исчислению и уплате налогов в бюджет в настоящее время регулируются нормативными актами и документами разного статуса и разной юридической силы следующих категорий.

Во-первых, это Налоговый кодекс РФ (часть первая и четыре главы  второй части), регламентирующий основные общие элементы отношений в области налогообложения и порядок исчисления и уплаты четырех федеральных налогов, Закон об основах налоговой системы РФ, который действует в той части, в которой временно приостановлено действие Кодекса.

Во-вторых, это федеральные законы о налогах и сборах, принятые по каждому из действующих налогов  (кроме тех четырех, которые уже сегодня регулируются Налоговым кодексом РФ).

К этой же категории актов можно  отнести указы Президента РФ, регулирующие отдельные элементы режима налогообложения до принятия соответствующих законодательных норм, а также ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете РФ, поскольку в них устанавливаются параметры распределения налоговых доходов (регулирующих налогов) между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ.

Налоговый кодекс РФ (ст. 1) относит к законодательству РФ о налогах и сборах фактически только первую из названных позиций, а также вторую в части принятых в соответствии с Налоговым кодексом РФ федеральных законов о налогах и сборах [21. с. 54 - 82].

В-третьих, это законы субъектов  РФ, регулирующие введение, режимы исчисление и уплаты налогов на территории каждого региона, а также те нормативные акты, которые устанавливают специфические льготы и ставки по федеральным налогам в части, предусмотренной федеральным законодательством (например, ставки налога на прибыль в части, зачисляемой в доход бюджета субъекта РФ, и дополнительные льготы по данному налогу). К этой же группе следует отнести и законы субъектов РФ в области формирования бюджетной системы соответствующего региона, где определяются нормативы распределения регулирующих доходов между бюджетом субъекта РФ и муниципальными бюджетами.

В-четвертых, это нормативные акты органов местного самоуправления, которые  регламентируют в пределах собственной  компетенции введение режимов исчисления и уплаты налогов на территории соответствующего муниципального образования.

В-пятых, это группа подзаконных  нормативных актов, включающая инструкции Министерства по налогам и сборам и Министерства финансов, детально описывающие предусмотренный законодательством  порядок исчисления и уплаты в бюджет отдельных налогов, инструкции финансовых органов субъектов РФ, определяющие режимы исчисления и уплаты налогов [21. с. 78].

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 72) установление общих принципов  налогообложения и сборов отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако детально распределение налоговых полномочий в Основном Законе не изложено и регулируется Налоговым кодексом РФ (первой частью) и Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в части, пока не регулируемой НК РФ. Такое положение, вероятно, сохранится до введения второй (специальной) части Кодекса в полном объеме. При распределении налоговых полномочий в отношении каждого из налогов действующей налоговой системы государства необходимо определить, за каким именно уровнем государственной власти целесообразно закрепить тот или иной доходный источник и соответствующий налог. Здесь действуют следующие критерии [25, с. 42].

Первый — степень мобильности облагаемой базы. Этим обстоятельством предопределяется предпочтительность закрепления такого налогового источника, как имущество (или недвижимость) или земля (если таковая рассматривается как самостоятельный объект налогообложения), за субнациональным уровнем - бюджетами субъектов РФ и далее - за местными бюджетами. Чем более мобильна налоговая база (например, доходы от капитала), тем на более высоком уровне ее необходимо облагать налогами.

Второй критерий — степень равномерности распределения налоговой базы по территории государства или межрегиональной дифференциации налоговой базы. Это требование в значительной мере связано с необходимостью выравнивания финансовой базы разных субнациональных образований (регионов) в рамках федеративного государства.

Третий критерий — экономической эффективности, в соответствии с которым отдельные виды активов или облагаемой базы более целесообразно облагать на общенациональном или региональном уровне. Это связано с тем, что развертывание общенационального учета объектов налогообложения, количество которых единично или же включает множество типов и видов, существенно повышает прямые административные издержки обложения. Эти издержки в ряде случаев могут превысить полученные по данной статье суммы налоговых платежей.

Считается, что  наиболее трудоемки для учета имущество населения, размеры и качество земельных угодий. Из этого следует целесообразность ее обложения на региональном или даже на местном уровне.

Учет же такого вида налоговой базы, как доходы юридических лиц, может быть налажен  в общенациональном масштабе: здесь нет столь значительной местной или региональной специфики. Соответственно, и облагать эти объекты можно на общенациональном уровне.

Четвертый критерий — необходимость макроэкономического  регулирования государством, объективно требующая закрепления за федеральным (общенациональным) уровнем основных налогов, через которые осуществляется макроэкономическое регулирование.

Пятый критерий — необходимость  корректировки через налоговую  систему объективно возникающих  финансовых дисбалансов в бюджетной системе. Финансовый дисбаланс является следствием объективного несовпадения функций, в соответствии с которыми формируются, с одной стороны, доходы бюджетной системы, а с другой — потребности в расходах в части предоставления государственных услуг [25, с. 46].

Шестой критерий — соблюдение границ юрисдикции — предполагает, что  при решении вопроса о закреплении  того или иного налогового источника  за национальным и субнациональным  уровнем необходимо учитывать факт возможного переноса налогового бремени  за пределы соответствующей юрисдикции. Седьмой критерий. Закрепление налоговых полномочий должно быть таким, чтобы ни при каких обстоятельствах не могли возникнуть налоговые барьеры на пути движения товаров, труда, перелива капитала и финансовых ресурсов между субнациональными образованиями в пределах национального государства.

Некоторые примеры того, как используются эти критерии при формировании российской налоговой системы, приведены в  таблице 2.

 

 

 

 

 

 

 

Таблица 2

Примеры соответствия критериям в  российской налоговой системе

 

Критерий	Примеры налогов, отнесенных на основании критерия к юрисдикции
	Федерации	субъектов Федерации
1. Мобильность базы	Налоги на прибыль, на доходы физических лиц	Налоги на имущество  предприятий, земельный
2. Равномерность распределения  налоговой базы	Налоги, связанные с  эксплуатацией природных ресурсов	Транспортный налог
3. Экономическая эффективность	Налог на добавленную  стоимость	Налоги на имущество  физ. лиц, земельный
4. Макроэкономическое  регулирование	Налоги на прибыль, единый социальный	Налоги на имущество
5. Корректировка дисбалансов	Налоги, связанные с  эксплуатацией природных ресурсов	Транспортный налог
6. Границы юрисдикции	Налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения	Налоги на имущество
7. Единство экономического пространства	НДС, таможенные пошлины	—

 

 

На основании ст. 13-15 Бюджетного кодекса РФ целесообразно представить  в виде схемы налоги и сборы  взимаемые на территории России.

 

Федеральные налоги и  сборы, ст. 13 БК РФ		Региональные налоги и сборы, ст. 14 БК РФ		Местные налоги и сборы, ст. 15 БК РФ
1) налог на  добавленную стоимость; 2) акцизы; 3) налог на  доходы физических лиц; 4)  налог на  прибыль организаций; 5) налог на добычу полезных ископаемых; 6) водный налог; 7) сборы за пользование объектами животного мира и водных биологических ресурсов; 8) государственная пошлина.		1) налог на  имущество организаций; 2) налог на  игорный бизнес; 3) транспортный налог.		1) земельный  налог; 2) налог на имущество  физических лиц.

 

 

Рисунок 1 – Система налогов и сборов РФ

 

В мировой практике широко применяются  три основные модели взаимодействия Центра и субъектов Федерации  в области реализации налоговых  полномочий:

- распределение налоговых источников и их раздельное использование (разделение налоговых баз);

- последующее разделение (расщепление) части доходов, полученных федеральным бюджетом от раздельного использования этих источников;

- совместное использование одной и той же налоговой базы (совместное или параллельное использование налоговых баз) [16. с. 63-79].

В разных странах используются разные модели или их комбинации. Так, в  германской модели бюджетного федерализма  доминирует разделение получаемых налоговых  доходов между бюджетом федерации  и бюджетами земель, а в Канаде и США разделение налоговых доходов практически не применяется. Эти страны строят налоговые системы федерации и субнациональных образований (штатов и провинций соответственно) независимо и используют модели распределения налоговых источников и совместного использования налоговых баз.

Таблица 3

Модели реализации налоговых полномочий

 

Вид налоговых платежей	Раздельное использование  налоговых источников	Совместное (параллельное) использование налоговых баз	Разделение полученных налоговых доходов
Налог на прибыль		Канада, США, Россия	Германия
Личный подоходный налог (налог на доходы физических лиц)		Канада, США	Германия, Россия
НДС	Канада		Германия, Россия
Налог с продаж	Канада, США, Россия
Акцизы		Германия, Канада США	Россия
Налоги на имущество	Германия, Канада, США, Россия

 

В таблице 3 приведены некоторые применяемые модели распределения налоговых полномочий по основным категориям налоговых платежей в разных странах. В РФ формально используются все три основные формы распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы, однако роль этих трех форм отнюдь не одинакова. Однозначно доминирует разделение федеральных налогов между бюджетами всех уровней. Второй по значимости формой является совместное использование доходной базы, а роль раздельного использования источников крайне незначительна (таб. 4) [23. с. 3-7].