Бюджет субьекта Российской федерации "Иркутская область": доходы, расходы и обеспечение сбалансированности

Законодательство Российской Федерации не содержит понятий и терминов «доходная база», «доходный потенциал», «собственные доходы», которые являются ключевыми показателями в комплексе мер, направленных на решение задачи укрепления доходной части бюджетов.

Отнесение статьей 47 Бюджетного кодекса к составу  собственных доходов бюджетов, помимо налоговых и неналоговых доходов, безвозмездных поступлений, за исключением субвенций, приводит на практике к противоречивому применению  понятия собственных доходов в документах и материалах органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Постоянное  внесение изменений в налоговое  и бюджетное законодательство, сокращающее, в том числе, региональные и местные налоги, негативно отражается на доходной части консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Вывод из доходной части региональных бюджетов доходов от игорного бизнеса без соответствующей компенсации выпадающих доходов сократило число региональных и местных налогов фактически до четырех. 

Поправки  по изменению сроков уплаты налога на имущество физических лиц и отмене авансовых платежей по уплате земельного налога физическими лицами приведут в 2012 году к потерям по налогу на имущество физических лиц и земельному налогу в сумме 3 608,3 млн. рублей (расчетно).

В период 2007 – 2011 годы в законодательство Российской Федерации внесены изменения, расширяющие круг полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что также отрицательно сказывается на обеспечении сбалансированности консолидированных бюджетов регионов.

В указанный период субъектам Российской Федерации переданы дополнительные полномочия в области лесных отношений, жилищных отношений, обеспечения безопасности дорожного движения, а также в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

По сравнению  с 2006 годом число вопросов местного значения поселения увеличилось с 30 до 37, муниципального района – с 28 до 35 и городского округа – с 35 до 42.

Сохраняется проблема уменьшения доходной базы региональных и местных бюджетов, связанная с предоставлением налоговых льгот.

В 2010 году выпадающие доходы от предоставления льгот и преференций составили 530 567,4 млн. рублей, или 8,1 % доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, из них от льгот, установленных федеральным законодательством по региональным и местным налогам и налогу на прибыль организаций, – 202 057,3 млн. рублей (3,1 %), от убытков, уменьшающих налоговую базу за отчетный период по налогу на прибыль организаций, – 110 287,4 млн. рублей (1,7 %).

Потери  от льгот, установленных федеральным законодательством по региональным и местным налогам и налогу на прибыль организаций, равны половине объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, предоставляемой из федерального бюджета субъектам Российской Федерации.

Сумма налогов, не поступившая в консолидированные  бюджеты в связи с предоставлением  льгот по  налогу на имущество  организаций, составила за 2010 год 182 974,4 млн. рублей, или 42,1 % к сумме начисленного налога; по налогу на имущество физических лиц – 12 143,7 млн. рублей,  или 69,5 %; по земельному налогу – 4 827,4 млн. рублей, или 3,7 %.

Потери  от налоговых льгот, установленных  законодательством субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в 2010 году составляли 218 222,7 млн. рублей, на их долю приходилось 41,1 % всех выпадающих доходов.

Подавляющее число регионов использовали право, предусмотренное Налоговым кодексом (пункт 1 статьи 284) по установлению льгот  по налогу на прибыль организаций в части изменения величины ставки налога на прибыль организаций, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, с 18 % до 13,5 % для отдельных категорий налогоплательщиков.

Правительством  Российской Федерации в полной мере не решены задачи, поставленные Президентом Российской Федерации в бюджетных посланиях, в части:

• изыскания возможности для повышения доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, прежде всего за счет улучшения администрирования уже существующих налогов;
• инвентаризации и оптимизации установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам (прежде всего по налогу на имущество физических лиц), расширения налоговой автономии региональных и местных властей;
• определения способов решения проблемы выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в связи с предусмотренными федеральным законодательством налоговыми льготами и изъятиями, в том числе разработки реального плана поэтапной отмены льгот.

Отсутствие  на федеральном уровне решений по вопросам разработки методики оценки эффективности налоговых льгот и преференций, утверждения критериев оценки эффективности налоговых льгот и преференций, введения в налоговую, финансовую,  бюджетную, статистическую отчетность показателей, необходимых для расчета критериев эффективности налоговых льгот и преференций привело к применению регионами различных подходов при проведении работы по инвентаризации и оптимизации налоговых льгот.

В результате механизм пополнения доходной базы бюджетов за счет отмены и оптимизации  налоговых льгот в настоящее время не приносит значительных результатов и по информации 27 субъектов Российской Федерации дополнительные доходы составляют менее 1 % доходов консолидированных бюджетов регионов.

В 50 % субъектов Российской Федерации объемы выпадающих доходов их консолидированных бюджетов от льгот, предоставляемых региональным законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, в 2011 году не сокращаются, а остаются на уровне 2010 года или несколько выше. 

Проблема  наполнения доходной базы местных бюджетов связана в значительной степени  с  установлением налоговых льгот  по земельному налогу, объемы которых  составляют почти 40 % доходов от указанного налога. В 11 субъектах Российской Федерации суммы льгот и преференций по земельному налогу превышают объемы его поступлений, еще в 12 регионах – составляют более 50 %. Почти 90 % объема льгот установлено органами местного самоуправления.

В условиях действующего законодательства потенциальным источником пополнения доходной базы регионов являются доходы от имущества: налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, поступления от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.

Вместе с тем, доля указанных источников сократилась по сравнению с 2007 годом на 2,5 % и составила в 2010 году 10,2 % доходов консолидированных бюджетов регионов.

Повышение эффективности использования имущества  является значительным резервом увеличения доходной базы субъектов Российской Федерации.

На федеральном  уровне отсутствует достаточная  и достоверная информация о количестве, характеристиках и балансовой стоимости всего имущества, принадлежащего на праве собственности субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, что может отрицательно сказываться на принятии управленческих решений.

Длительное  время (почти 8 лет) не решался вопрос об установлении на федеральном уровне порядка учета муниципального имущества. Использование субъектами Российской Федерации различных подходов и критериев к постановке имущества на учет не позволило обеспечить полноту и качество учета объектов имущества.

Проводимая  в субъектах Российской Федерации  работа по выявлению и постановке на учет ранее не учтенных объектов имущества в связи с длительностью процедур оформления и судебных исков, а также в связи с предоставлением в целях сокращения встречных финансовых потоков имущественных налоговых льгот, не приносит ощутимых результатов.

По данным 44 субъектов Российской Федерации, в доходах бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований дополнительные налоговые поступления за счет этого доходного источника в большинстве случаев занимают менее 0,1 %.

На формирование доходной базы субъектов  Российской Федерации в перспективе окажет влияние реализация поставленной еще в 2002 году Президентом Российской Федерации задачи введения налога на недвижимость.

На федеральном  уровне отсутствуют нормативные  правовые акты в части установления единого налога на недвижимость, в субъектах Российской Федерации не завершена кадастровая оценка земель.

Следует учитывать  вероятность возникновения рисков, в том числе коррупциогенных, связанных с администрированием налога на недвижимость, в том числе:

• раздельное налогообложение земли и имущества (например, в случае принадлежности строения и земельного участка разным собственникам);
• возможность осуществления оценки одного и того же объекта налогообложения недвижимости (особенно элитной) разными оценщиками.

Реализация  субъектами Российской Федерации мер по вовлечению в оборот природных ресурсов (заготовка и использование пищевых лесных ресурсов, сбор лекарственных растений, развитие туризма и санаторно-курортной сферы)  приносит незначительные доходы (менее 1 %).

Реализацию  предусмотренных мероприятий сдерживают не соответствующая требованиям современного рынка инфраструктура, недостаточная привлекательность для инвесторов, отсутствие прогнозируемой тарифной политики основных транспортных перевозчиков, недостаточный уровень сервисного обслуживания при достаточно высокой стоимости услуг.

Одним из резервов стабилизации и роста доходной базы регионов является качественное улучшение налогового администрирования, в том числе сокращение задолженности  по налогам и сборам.

По состоянию на 1 января 2012 года совокупная задолженность по федеральным налогам и сборам, администрируемым ФНС России, пеням и налоговым санкциям по ним (без учета задолженности по единому социальному налогу) составила 835 203,9 млн. рублей, в том числе недоимка – 203 860,5 млн. рублей, по региональным и местным налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям – 142 729,2 млн. рублей, в том числе недоимка – 73 983,0 млн. рублей.

Из числа  федеральных налогов и сборов, формирующих доходы бюджетов субъектов  Российской Федерации, максимальная сумма совокупной задолженности допущена по налогу на прибыль организаций. На 1 января 2012 года задолженность по налогу на прибыль организаций, пеням и налоговым санкциям перед бюджетной системой Российской Федерации составила 237 894,9 млн. рублей.

Факторами, влияющими на качество и эффективность администрирования федеральных налогов и сборов, являются:

• «миграция» юридических лиц, механизм которой используется недобросовестными налогоплательщиками для ухода от обязанности по уплате налогов и сборов, а также затягивания времени в целях утраты налоговыми органами права на взыскание задолженности и превращения ее в безнадежную к взысканию, что создает риски недопоступления доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
• несовершенство действующей системы взимания налога на добычу твердых полезных ископаемых. Отсутствие единообразия трактовки норм главы 26 Налогового кодекса, а также неопределенность некоторых ее формулировок, приводит к разночтениям в правоприменении со стороны налоговых органов, налогоплательщиков и арбитражных судов и влияет на объемы поступлений доходов;
• недостатки во взаимодействии между территориальными органами ФНС России и Федерального казначейства. Например, разработка Федеральным казначейством в одностороннем порядке форматов представления информации и порядка обмена информацией  для организации взаимодействия между органами Федерального казначейства и администраторами доходов.

Значительные  средства в бюджеты бюджетной  системы Российской Федерации не поступают в результате незаконных способов налоговой оптимизации. Например, по состоянию на 1 января 2011 года количество организаций, не представляющих отчетность в налоговые органы г. Москвы более года, составляет 541,6 тыс. единиц, количество организаций, представляющих «нулевую» отчетность – 41,4 тыс. организаций. Имеются существенные основания большую часть указанных организаций квалифицировать как фирмы – «однодневки», созданные исключительно с целью уклонения от уплаты налогов в бюджеты бюджетной системы.

На наполнение доходной базы субъектов Российской Федерации, в регионах с крупной сырьевой базой и развитой промышленностью все большее влияние оказывает деятельность крупнейших налогоплательщиков и организаций, входящих в вертикально интегрированные компании, расположенных на их территориях. Применяемый ВИК механизм трансфертного ценообразования снижает налогооблагаемую базу и переводит финансовые потоки из регионов размещения производства в другие регионы.

Особенно  указанные схемы сказываются  на объеме доходов от уплаты налога на прибыль организаций.

Результаты проверок Счетной палаты свидетельствуют, что размер прибыли  хозяйствующих субъектов является показателем, который в рамках бухгалтерской отчетности может подвергаться значительным изменениям.