Анализ отечественных и зарубежных моделей финансового выравнивания уровня социально-экономического развития отдельных территорий

Доминирующая в стране внутренняя производственно-территориальная  организация большинства регионов не обеспечивает их конкурентоспособность  в глобальном рынке. В результате советской политики размещения производительных сил в России не существует практически  ни одного конкурентоспособного территориального кластера как динамичной и внутренне  конкурентной сети близко локализованных предприятий, производящих одну и ту же или смежную продукции и  совместно обеспечивающих хорошие  рыночные позиции для страны, отрасли  и самих предприятий. Примерно одна четверть всех субъектов Российской Федерации имеет монопрофильную экономику и основным донором их бюджетов выступают не производственные сети, а крупные вертикально-интегрированные корпорации. Даже несырьевая и старонаселенная Тверская область, имеющая полиотраслевую структуру хозяйства, на деле зависит от счетного количества предприятий (четыре предприятия лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности производят более 60% продукции отрасли; в машиностроении три предприятия суммарно дают более 44%; в энергетике два предприятия обеспечивают почти 90% производства). Монофункциональные регионы наиболее уязвимы при изменении экономических условий. Монофункциональных городов больше всего в старопромышленных региона Центра, Урала и в регионах нового освоения.

В 13 регионах Российской Федерации  доля таких городов превышает 60%. Хотя более 74% монофункциональных городов - малые и средние, с населением менее 50 тыс. человек, концентрация населения  в них достаточно высока. Только в Свердловской области в монофункциональных городах проживает 1,5 млн. человек (42% городского населения), в моногородах  республик Хакасия и Коми, Тюменской, Вологодской, Архангельской областей - более половины всего городского населения. На долю монофункциональных городов приходится более 40% городского населения Сибири. Поэтому инвестиции в России пока идут преимущественно  в сырье, в крупные корпорации, в большие рынки, но не в конкурентоспособные  в мировом масштабе территориально-производственные кластеры.

3. Социальные (демографические,  квалификационные и этнокультурные) проблемы

Сложившаяся региональная организация  Российской Федерации пока не в полной мере обеспечивает воспроизводство  и капитализацию ключевого актива страны – человеческих ресурсов. В  силу этого региональное развитие сталкивается с целым комплексом социальных (демографических, квалификационных, этнокультурных) проблем.

Сложившаяся в результате первичной индустриализации система  расселения России не обеспечивает воспроизводства  человеческих ресурсов в большинстве  регионов. Во-первых, подавляющее большинство  крупногородских агломераций с демографической и миграционной точки зрения подвержены долгосрочной стагнации. Из 13 городов-миллионников рост демонстрируют только Москва, Ростов-на-Дону и Волгоград. Пермь покинула «клуб миллионеров», снизив свою численность. Несколько крупнейших городов страны также вплотную подошли к этому символическому барьеру. Во-вторых, в целом за 1991-2001 годы численность граждан, проживающих в городах, уменьшилось на 4,3 млн. человек, или на 3,9%. В-третьих, господствующая индустриальная урбанизация привела к так называемому «современному типу воспроизводства населения» или «демографическому переходу» (снижение рождаемости и смертности и постепенный переход к простому воспроизводству). Соотношение рождаемости и смертности в последние десятилетия лет менялось в сторону распространения естественной убыли населения на все большее число регионов России. В 1990 г. она охватывала только наиболее постаревший Центр и Северо-Запад страны, а к 2003 г. распространилась на подавляющей части территории - в 74 субъектах федерации из 89. Естественный прирост сохранился только на Северном Кавказе (Чечня, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария) и в некоторых регионах Сибири, причем по разным причинам. В республиках Тыва и Алтай, Агинском Бурятском округе положительный естественный прирост связан с незавершенностью демографического перехода и более высокой рождаемостью, а в северных автономных округах (Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком и других) - с более молодой возрастной структурой населения. Самая большая естественная убыль - в областях Центра и Северо-Запада, особенно в Псковской, Тверской и Тульской областях (минус 14-16 человек на 1000 человек населения). В ряде регионов за последние полтора десятилетия исчезли 1/3 населенных пунктов. Деревня впервые за всю российскую историю оказалась не способна к самовоспроизводству

Сохранение нынешнего  уровня рождаемости (при неизменной смертности и отсутствии миграционного  прироста) может к 2050 году привести к ежегодной убыли населения  в размере 1,8% и увеличению доли населения  пенсионного возраста с 20,5% по переписи населения 2002 года до 34–35%, при одновременном  сокращении доли детей и подростков, населения трудоспособного возраста. Средний возраст живущих в  России с 1989 по 2002 гг. вырос с 34,8 до 37,8 лет. При этом средний возраст  мужчин вырос с 31,9 до 35,3 лет, а женщин - с 37,2 до 40,0 лет, то есть старение мужской  части населения происходило  быстрее, чем женского. По данным переписей, старение затронуло население всех регионов, кроме жителей Чечни  и Ингушетии, где средний возраст  живущих сократился на 2,5 года (данные по этим республикам наименее достоверны). В остальных регионах скорость старения различается весьма существенно - от 6,0 лет в Магаданской области, до 1,1 - в Дагестане. Сильнее всего  состарилось быстро уменьшающееся  население Дальнего Востока, но процесс  старения не обошел и растущее население  Ханты-Мансийского автономного округа, средний возраст которого возрос на 5,8 лет. Это связано с резко  сократившимся оттоком пожилого населения из регионов нового освоения.

При дальнейшем нарастании негативных тенденций в рождаемости  и смертности численность экономически активного населения к 2010г. сократится по сравнению с 2005г. на 3.6 млн. человек, а к 2015г. –еще на 7 млн. (за 10 лет –на 10.6 млн. человек). Второе пятилетие будет наиболее неблагоприятным для наращивания трудового потенциала страны. При такой динамике численности экономически активного населения удвоение за десятилетие ВВП представляется весьма проблематичным. Для удвоения нужно чтобы каждые 5 лет ВВП возрастал в 1.416 раза (среднегодовые темпы роста 1.072). Если принять среднегодовые темпы прироста производительности труда в 4% (темпы роста 1.04), то для поддержания темпов роста ВВП на нужном уровне, необходимо не сокращение численности занятого населения, а его рост, как минимум в 1.386 раза. Очевидно, что в условиях сокращения численности экономически активного населения до 96.7% (2010г. к 2005г.=0.967) объем ВВП может быть увеличен лишь в 1.177 раза (3.3% в среднем за год).

4. Проблемы управления  региональным развитием

Стабилизация бюджетной  системы страны и экономический  рост дал государству необходимые  ресурсы для реализации политики выравнивания социально-экономического развития регионов. Сегодня можно  констатировать, что административные и институциональные механизмы  государственного управления региональным развитием во многом утратили свою эффективность, в контексте использованных инструментов достигнут предел эффективности политики выравнивания.

Для российского государства  в сфере региональной политики возник целый ряд новых проблем.

Политика выравнивания социально-экономического развития регионов, характерная для  эпохи первичной индустриализации, и рассчитанная на размещение в регионах основных фондов, предназначенных для  выпуска типовой массовой продукции, а также предполагающая концентрацию рабочей силы, была заменена на политику выравнивания последствий открытия внутреннего рынка.

Бюджетное выравнивание отстающих  в адаптации к рыночным условиям регионов пока не привело к ожидаемым  результатам.

Регионы-лидеры стали терять мотивацию к развитию, а среди  остальных территорий начали проявляться  иждивенческие настроения.

Для управления региональным развитием в целом использовался  ограниченный набор инструментов, сводившийся  в основном к бюджетным трансфертам  и федеральным целевым программам. Современные инструменты в систему государственного управления региональным развитием внедряются чрезвычайно медленно. Во-первых, проведение административной реформы и внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, сосредоточилось в основном на федеральном уровне государственной власти. В силу это трудно определить качество регионального управления, выделить показатели развития российских регионов, зафиксировать их связанность с действиями органов государственной власти. Во-вторых, отсутствует признанная типология регионов, позволяющая дифференцировать названные показатели для каждого типа территорий, а на основании этого определить по отношению к ним параметры государственной политики. В-третьих, отсутствуют механизмы согласования и синхронизации стратегий регионального развития субъектов Российской Федерации, стратегий развития муниципальных образований и федеральных отраслевых стратегий. В результате межрегиональная кооперация фактически отсутствует, бюджетные средства используются недостаточно эффективно. Федеральные целевые программы не решают этой задачи. В-четвертых, отсутствует утвержденная Генеральная схема пространственного развития Российской Федерации, в которой были бы обозначены федеральные приоритеты в отношении развития конкретных регионов страны, призванных обеспечить и поддержать решение общенациональных задач удвоения ВВП, сокращения уровня бедности и сохранения целостности страны, в отношении старопромышленных регионов, в отношении сырьевых зон. В-пятых, различные аспекты деятельности территориального планирования «разнесены» по различным ведомствам. Реформы инфраструктур (транспорт, связь, энергетика, ЖКХ) и в целом последствия реализации пакета реформ на территориальном уровне не скоординированы и не синхронизированы. В-шестых, утрачена культура планирования использования территории. Аналитическая модель новой пространственной организации страны не востребована в правоприменительном и бюджетном процессе. Проектно-планировочная документация сохраняется в том виде, в каком она сложилась еще в советскую эпоху, но относительно эффективно может выполнять свою регулирующую функцию. В современных условиях, разработанная в 1994 году Генеральная схема расселения Российской Федерации не выполняет своей координирующей роли по отношению к действиям бизнеса и власти территорий.

5. Миссия и стратегические  цели социально-экономического развития  регионов Российской Федерации

Принцип поляризованного (или «сфокусированного») развития, которое приходит на смену политике выравнивания уровня регионального развития и предполагает специальную фокусировку финансовых, административно-управленческих, человеческих и других ресурсов в «опорных регионах» («полюсах», «локомотивах» роста), а также последующее распространение инновационной активности в другие регионы. Поэтому экономический рост, предпринимательская активность, инновационный процесс в «опорных регионах» отличаются наибольшей интенсивностью, оказывая влияние на другие территории, которые не входят в «полюса». Поляризованное развитие – принцип пространственного развития, которому страны, переживающие социально-экономический подъем, следуют в начальных фазах данного подъема, когда инновационная волна в стране только начинает формироваться и должна достичь своей масштабности хотя бы за счет концентрации в отдельных «полюсах роста». Страны, показывавшие в последние 40 лет устойчиво высокие темпы экономического роста, достигали их за счет роста межрегиональных отличий, то есть, как правило, за счет нескольких базовых регионов. По этой модели развивались Чили конца 1980-х и первой половины 1990-х годов, Южная Корея в 1960-80-е годы, Китай в 1970-90-е годы. Кроме того, в хозяйстве индустриально развитых стран также существуют свои «полюса роста». Так, во Франции доминирует Парижский район, в Италии – Ломбардия (ее центр – Милан), в Испании – агломерации Мадрида и Барселоны, в Японии – районы Канто (Токио), Кинки (Осака, Киото) и Токай (Нагоя). В США, Великобритании, Германии можно выделить несколько почти равных по значению ведущих районов, однако на фоне других территорий страны они также резко выделяются. Таким образом, в каждом государстве в силу природных, исторических и экономических причин заметно выделяется один, реже несколько экономических центров. В Российской Федерации с учетом масштаба ее территории для обеспечения ускоренного социально-экономического роста необходимо выделить и поддержать сеть «опорных регионов».

Если территория не получила статуса опорного региона, государственная  поддержка должна быть направлена в  первую очередь на обеспечение равного  доступа населения этой территории к бюджетным услугам, гарантирующим  реализацию конституционных прав граждан.

На достижение данной задачи должны быть направлены меры по стимулированию региональных инициатив. В том числе  должна быть трансформирована финансовая помощь регионам – она должна поддерживать социальными трансфертами отсталые территории, а депрессивные территории ориентировать на обеспечение экономического роста и увеличение налоговой  базы.

Должны получить развитие внебюджетные и инвестиционные инструменты  поддержки стратегических проектов регионального развития, в рамках согласованных стратегических приоритетов  регионального развития должна оказываться  селективная бюджетная (грантовая) поддержка региональных инициатив.

Принцип синхронизации действий («принцип синергии»). Он требует, во-первых, синхронизации основных реформ, осуществляемых в стране и оказывающих влияние на социально-экономическое развитие регионов. Во-вторых, выстраивания федеральных приоритетов в логике кооперации регионов. В-третьих, согласованности направлений поддержки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области регионального развития, используемыми федеральными органами власти.

Принцип дифференцированности государственной политики регионального развития. Интеграция Российской Федерации в глобальную экономику в ближайшее время приведет к выделению на ее территории следующих зон, в отношении которых должны быть сформулированы различные цели социально-экономического развития и сформированы различные меры достижения данных целей:

Принцип субсидиарности, который предполагает децентрализацию властных полномочий и исполнение тех или иных полномочий социально-экономического развития регионов Российской Федерации (и соответствующую передачу этих полномочий) на уровне управления, на котором они могут быть исполнены наиболее эффективным образом.

6. Миссия и стратегические  цели федеральной политики регионального  развития

Миссией политики регионального  развития Российской Федерации является содействие социально-экономическому развитию регионов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований  с целью:

повышения благосостояния и  качества жизни населения на территории России;

обеспечения устойчивых темпов качественного экономического роста;

усиления конкурентных позиций  России и ее регионов в мире

Именно за счет мобилизации активности российских регионов и повышения эффективности использования их ресурсов возможно провести социально-экономические преобразования, с одной стороны, позволяющие значительно увеличить ВВП, а с другой - провести комплекс мер по снижению уровня бедности.

Стратегическими целями региональной политики Российской Федерации на данном этапе развития страны являются:

Обеспечение глобальной конкурентоспособности России и ее регионов. Достижение цели направлено:

- Прежде всего, на обеспечение  эффективной интеграции регионов  в мировой рынок, ускорение  социально-экономического развития  Российской Федерации за счет  правильного (в соответствии с  логикой действия рыночных сил)  распределения производительных  сил по территории, развития системы  расселения и повышения связанности  страны, что должно открыть доступ  территорий и их населения  к источникам социально-экономического  роста;