Анализ отечественных и зарубежных моделей финансового выравнивания уровня социально-экономического развития отдельных территорий

Остаточное выравнивание диспропорций осуществляется за счет такого инструмента, как дополнительные финансовые отчисления федерации. Статья 107-2(3) Конституции  Германии говорит о том, что федерация  из своих средств может осуществлять окончательное выравнивание диспропорций, остающихся после осуществления «финансового выравнивания» между землями — так называемое вертикальное выравнивание с горизонтальным эффектом.

В ноябре 1999г. Конституционный суд  Германии обязал законодательную власть к 2005 г. провести реформу системы  межбюджетных отношений с упором на горизонтальное бюджетное выравнивание. "Богатые" земли жаловались, что  они вынуждены слишком много  платить для бюджетного выравнивания земель.

Новый Закон о бюджетном выравнивании был одобрен парламентом Германии в декабре 2001 г. Он вступил в силу с 1 января 2005 г. и утрачивает действие после 31 декабря 2019 г ./ 6, с. 67/.

В соответствии с новым законом  существующий способ распределения  доходов от НДС между землями  сохранился с несколькими незначительными  поправками. Речь идет о распределении 25% доли земель тем землям, где доход  от налогов на душу населения ниже среднего налогового дохода надушу населения  по всем землям. В противоположность к прежнему регулированию, согласно которому налоговые доходы на душу населения по всем землям достигали в среднем 92%, дополнительные доходы от НДС будут распределяться по определенной формуле и следующему принципу: чем ближе уровень налоговых доходов на душу населения земли к среднему национальному уровню налоговых доходов, тем меньше дополнительных доходов от НДС эта земля получит.

Произошли изменения в отношении  трансфертов между землями с  целью выравнивания бюджетной обеспеченности. Новый Закон о бюджетном выравнивании определил, что налоговый потенциал  земли должен складываться из 64 процентов  всех налоговых доходов местных  органов власти, а не из 50 процентов, как это происходит ранее. Это ведет к дополнительным платежам со стороны 4-х так называемых «земель—доноров» остальным 12-ти землям.

Изучение последствий высокой  и низкой плотности населения  привело к противоречивым результатам. Тем не менее, новый Закон о  бюджетном выравнивании признает, что  низкая плотность населения отражает дополнительные расходные потребности  муниципальных образовании в 3 из 16 земель.

Второстепенные стимулы по мобилизации  дополнительных доходов и экономии затрат были сформулированы следующим  образом:

1) Земли-доноры могут устанавливать  более высокий процент от суммы  превышения их налоговых доходов  над расходными потребностями.  В зависимости от размера этого  превышения их взносы в горизонтальную  систему выравнивания бюджетной  обеспеченности снижаются приблизительно  от 10 до 30%.

2) Если процентный прирост налоговых  доходов на душу населения  одной земли (исключая НДС)  в год выравнивания бюджетной  обеспеченности будет превышать средний процентный прирост всех земель или процентный спад налоговых доходов будет меньше, чем среднее по всем землям, сумма налогового поступления за год выравнивания бюджетной обеспеченности будет сокращена при расчете выравнивающих трансфертов. В результате земля будет вносить меньше средств в схему выравнивания бюджетной обеспеченности, если она является донором, или будет получать более высокие трансферты от других земель, если она является землей-получателем. Однако масштаб понижения предполагаемого налогового потенциала очень незначителен.

Конституционный суд подтвердил, что  не разрешается полное выравнивание подушевых налоговых доходов и что в результате выравнивания бюджетной обеспеченности не должно происходить значительное ухудшение финансового положения так называемых «богатых» земель. Более того, ранжирование земель по индикатору налоговых доходов на душу населения также не должно меняться в этом процессе.

В системе финансового выравнивания ФРГ используются так называемые отрицательные трансферты, под которыми имеются в виду перечисления от нижестоящих  бюджетов вышестоящим (в отличие  от «обычной» финансовой помощи, предполагающей перечисления от вышестоящих к нижестоящим  бюджетам). Тема возможности применения таких трансфертов в РФ очень интересна и является спорной. В настоящее время такие отрицательные трансферты уже предусматриваются Бюджетным кодексом для межбюджетных отношений «внутри» субъектов Федерации: предполагается, что из бюджетов наиболее благополучных муниципальных образований (с доходами, превышающими в 1,3 раза средний по муниципалитетам уровень) будут перечисляться субвенции в региональные бюджеты для последующего оказания финансовой помощи проблемным муниципальным образованиям. Вместе с тем обсуждается возможность введения отрицательных трансфертов и для субъектов РФ.

Начнем с проблем, которые имеет  система финансовой помощи из федерального бюджета в региональные.

При распределении налоговых поступлений  между федеральным и региональным бюджетами федеральные власти исходят  из того, что налоговых доходов  в сумме с неналоговыми должно хватать на реализацию расходных  обязательств только наиболее обеспеченным регионам. Остальные субъекты Федерации должны получать недостающие средства из федерального бюджета. При огромных различиях между субъектами Федерации в уровне их социально-экономического развития и, соответственно, налогового потенциала и большом числе субъектов Федерации, средства Фонда финансовой поддержки регионов (основной составляющей финансовой помощи) получает подавляющее большинство регионов – около 75 /7, с. 20/. При этом распределение средств ФФПР устроено таким образом, что увеличение налоговых и неналоговых поступлений в региональные бюджеты автоматически приводит к сокращению объемов дотаций (по другому быть не может). В результате увеличение налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов, во многом зависящее от экономической политики региональных властей, не приводит к адекватному увеличению совокупных доходов региональных бюджетов. В совокупности с предыдущей проблемой это подрывает стимулы у региональных органов власти к проведению эффективной экономической политики. /7, с. 20/

Причины возникновения подобных ситуаций, когда рост налогового потенциала приводит к сокращению масштабов финансовой помощи, превращению «бедных» регионов в «богатые» и наоборот кроются  в механизмах оказания финансовой помощи региональным бюджетам.

Одна из причин – довольно большое  количество механизмов предоставления финансовой помощи из федерального бюджета, недостаточно хорошо друг с другом увязанных. Но ключевая причина –  особенности методики распределения  основного вида финансовой помощи –  дотаций ФФПР.

Суть методики распределения средств  ФФПР заключается в оценке уровня бюджетной обеспеченности регионов на основе сопоставления двух параметров: индекса налогового потенциала и  индекса бюджетных расходов, методики расчета которых основаны на использовании большого числа весьма условных предположений и необоснованных подходов.

Суть расчета индекса налогового потенциала основывается на предположении, что уровень налоговой нагрузки в отдельно взятой отрасли экономики (промышленности, строительстве, транспорте, жилищно-коммунальном хозяйстве и  т.д.), как и в отдельной взятой отрасли или подотрасли промышленности должен быть одинаковым на всей территории страны (во всех субъектах Федерации). Поэтому для того, чтобы определить налоговый потенциал регионов, надо сначала рассчитать уровни налоговой нагрузки в отраслях экономики и промышленности в среднем по регионам, а затем перемножить эти среднероссийские уровни налоговой нагрузки на величины добавленных стоимостей в отраслях экономики/промышленности уже отдельно взятых регионов. При этом величина добавленной стоимости берется за предыдущие 3-4 года . / 9 /

На самом деле предположение  о существовании линейной зависимости  между налоговыми поступлениями  и величиной добавленной стоимости  для большинства налогов не вполне оправдано: существует определенная прогрессивность  налогообложения, при одной и  той же величине добавленной стоимости  может быть, например, разной величина прибыли. Кроме того, существуют виды налогов, которые лишь косвенно зависят  от создаваемой в регионе добавленной  стоимости, например, налоги на имущество 

Еще одно предположение, на котором  основывается методика расчета индекса  налогового потенциала – стабильность межрегиональных различий по величине валового регионального продукта. На самом деле различия между регионами  по уровню экономического развития, измеряемого  величиной валового регионального  продукта, при всей их инерционности, год от года меняются. При этом утверждать, что более или менее благоприятная динамика ВРП в отдельно взятом регионе по сравнению с остальными субъектами Федерации – это заслуга или вина исключительно региональных властей, нельзя. Конечно, усилия региональных властей по созданию благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата оказывают определенное позитивное воздействие на динамику экономического развития регионов. Однако гораздо большее влияние на ситуацию в субъектах Федерации оказывают факторы, от региональных властей никак не зависящие.

Сказанное означает, что если ставить  целью создание в максимально  возможной степени объективной  методики распределения средств  ФФПР, необходим переход на более  сложные методы расчета налогового потенциала регионов. Даже если сохранять  выбранный подход – оценивать  налоговый потенциал по валовому региональному продукту, то необходим  отказ от предположения о линейной зависимости налоговых поступлений  от ВРП и определение в большей  степени соответствующей действительности статистической зависимости между  этими двумя показателями.

Более кардинальный и более правильный вариант изменений – отказ от использования валового регионального продукта и переход к определению налогового потенциала на основе данных по налогооблагаемым базам в регионах. В той или иной форме этот подход используется в ряде стран, в том числе в Германии. При использовании данных по налогооблагаемым базам учитываются реальные различия между регионами в их налоговом потенциале, а поскольку речь идет о налогооблагаемой базе, а не о фактически собранных налогах, у региональных властей сохраняются стимулы собирать налоги. Этот вариант позволяет также решить проблему использования данных предыдущих лет. Однако в этом случае опять же возникает проблема качества работы Федеральной налоговой службы по сбору необходимой статистической информации.

Индекс бюджетных расходов рассчитывается по более сложной методике, нежели индекс налогового потенциала. Не пересказывая всей методики, отметим главную ее проблему – крайне слабую обоснованность (или даже отсутствие таковой), что  в условиях отсутствия минимальных  государственных социальных стандартов неудивительно. Кроме того, как и  индекс налогового потенциала, индекс бюджетных расходов рассчитывается по данным предыдущих лет.

Необходимо отметить и еще одну, третью проблему существующей системы  финансовой помощи – негативные последствия  использования в расчетах данных предыдущих лет. Нынешняя логика построения межбюджетных отношений основывается на том, что финансовая помощь региональным бюджетам, прежде всего дотации ФФПР, должна рассчитываться по утвержденной методике преимущественно на основе данных предыдущих лет. В том случае, если экономическая ситуация в регионах улучшается, то это заслуга региональных властей (хотя это, как уже говорилось выше, далеко не всегда так), и финансовая помощь сокращаться не должна. Аналогично, если экономическая ситуация в регионах ухудшается, то причины этого кроются  прежде всего в неэффективной  экономической политике региональных властей, поэтому дополнительная финансовая помощь может поощрить их иждивенчество.

С этой логикой можно было бы согласиться, но фактически Минфин России ей все  равно не следует. Достаточно сказать  хотя бы о дотациях на поддержку  мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов. Главная особенность  дотаций заключается в том, что  решение о распределении, по крайней  мере, части этих дотаций по регионам принимается уже после начала бюджетного года распоряжениями Правительства  РФ. Распределение дотаций на обеспечение  сбалансированности региональных бюджетов базируется на полупрозрачных процедурах (методики распределения дотаций  меняются, расчеты дотаций на обеспечение сбалансированности, в отличие от расчетов дотаций ФФПР, на сайте Минфина не появляются), и крайне негативным моментом последних лет является возрастание роли названных дотаций в общем объеме финансовой помощи федерального бюджета.

На мой взгляд, одним из возможных  решений названных проблем неэффективности  финансовой помощи мог бы стать переход  к системе отрицательных трансфертов  по аналогии с германской моделью. Германская модель горизонтального перераспределения  доходов между субъектами федерации  имеет определенные преимущества: она  позволяет решить и проблему несправедливости финансовой помощи, и одновременного учета фактически складывающейся ситуации в регионах и сохранения стимулов для наращивания доходной базы.

В Германии при горизонтальном перераспределении  доходов налоги между федерацией и регионами делятся таким  образом, чтобы регионам в целом  хватало бы средств на выполнение своих полномочий, а далее средства перераспределяются от «богатых» регионов к «бедным» (средства из федерального бюджета не поступают). При этом у  «богатых» регионов средства изымаются  по прогрессивной шкале. Подобное изъятие  средств у «богатых» регионов позволяет доводить уровень бюджетной  обеспеченности «бедных» регионов до 95% от среднего. В этом случае регионы-«доноры» всегда знают, какая часть прироста собственных доходов окажется в региональных бюджетах, а какая пойдет на помощь регионам-«реципиентам».

Стоит подчеркнуть два момента. Первый – перераспределение является именно горизонтальным. То есть к этому  этапу земли получают столько  налогов, что деньги идут от «богатых»  земель к «бедным», а из федерального бюджета на этой стадии дополнительные средства не выделяются.

Второй важный момент – перераспределение  средств идет по фактически складывающимся доходам регионов и земель, и в  результате учитываются реальные различия в бюджетной обеспеченности, а  не рассчитанные по данным предыдущих лет.