Анализ отечественных и зарубежных моделей финансового выравнивания уровня социально-экономического развития отдельных территорий

Столь высокий уровень  дифференциации возможностей регионов приводит к многократным различиям  выделяемых ресурсов на социальную сферу. Расходы на образование, здравоохранение  и социальное обеспечение в расчёте  на одного человека разнятся от 3 до 10 раз.

Столь значительные диспропорции обуславливают необходимость разработки и применения эффективных механизмов выравнивания финансовых ресурсов регионов с помощью активизации факторов регионального развития и применения межбюджетных трансфертов. Данные механизмы  призваны, прежде всего, решать задачу безусловного обеспечения равенства  гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством  прав граждан, проживающих в любом  регионе страны, вне зависимости  от уровня развития его экономики.

Основной инструмент выравнивания - Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). Трансферты из этого Фонда в 2004 г. получали 69 регионов (78% субъектов Российской Федерации)²³. Остальные 20 субъектов, не получавшие трансферты из ФФПР, обычно называют регионами-«донорами». Они имеют очень разную бюджетную обеспеченность: в нефтегазодобывающих автономных округах – в 3-7 раз выше среднероссийской, в Москве – более чем в 2 раза, в Татарстане – в 1,7 раза, а в остальных регионах превышение невелико.

На другом полюсе - более 20 беднейших субъектов Российской Федерации, в которых трансферты ФФПР и другие виды федеральной финансовой помощи составляют от 50% до 90% доходов консолидированного бюджета региона. Среди них республики Северного Кавказа и юга Сибири, экономически слаборазвитые автономные округа востока страны, Камчатская, Ивановская области, Алтайский край.

Выравнивание бюджетных  доходов субъектов Российской Федерации  проводилось федеральным Центром  весь переходный период, но с разным эффектом. В 1990-е годы объём перераспределения  финансовых ресурсов для поддержки  слаборазвитых в экономическом  плане регионов был незначительным, поэтому неравенство нарастало  под воздействием разной глубины  падения экономической деятельности в регионах. С начала 2000-х годов  федеральная помощь возросла многократно, что позитивно отразилось на динамике доходов населения наименее экономически развитых субъектов Российской Федерации. Но эффект выравнивания был краткосрочным, растущие бюджетные дотации не смогли преодолеть поляризующее воздействие  экономических факторов. Это объясняется  тем, что с 2003 г., когда роль нефтяного  фактора роста стала доминирующей, выравнивающий эффект федеральной  помощи оказался слабее экономической поляризации и вновь началось усиление неравенства, хотя и относительно медленное.

Предусмотренное на 2008 год  увеличение Федерального фонда финансовой поддержки регионов позволит снизить  различия между 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченными субъектами Российской Федерации с 13 раз в  настоящее время до 4 раз. Это будет  способствовать сокращению региональной дифференциации в вопросах предоставления субъектами Российской Федерации и  муниципальными образованиями государственных  и муниципальных услуг.

В то же время следует  отметить, что при сохранении экспортно-сырьевого  типа экономического роста, эффективность  политики выравнивания доходов будет  и далее снижаться, несмотря на огромные объёмы межбюджетного перераспределения.

На устранение региональных диспропорций направлена Федеральная  целевая программа «Сокращение  различий в социально-экономическом  развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)». Она состоит  из двух этапов:

· на первом этапе (2002-2010 гг.) реализации Программы намечены меры по уменьшению на 25% числа отстающих  по основным социально-экономическим  показателям субъектов Российской Федерации. В результате доля населения с доходами ниже прожиточного минимума будет снижена на 15%;

· на втором этапе (к концу  действия Программы в 2015 году) предусмотрено  сократить межрегиональные различия в доходах на душу населения в 3 раза, число отстающих регионов в 2 раза, уменьшить на 25% долю населения  с доходами ниже прожиточного минимума.

Долгосрочной тенденцией в решении социальных проблем  в настоящее время является разграничение  полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и  органами местного самоуправления и  разделение функций между центральными органами власти и субъектами Федерации  в осуществлении социальной политики. На этой основе предусмотрено провести сосредоточение представительного  объёма прав регионов в решении социальных вопросов при соответствующем финансовом обеспечении их мандатов.

Для этого, в соответствии с законодательством Российской Федерации, в регионах принимаются  свои законы и другие нормативные  правовые акты по вопросам борьбы с  бедностью и адресной социальной помощью. Так, в Белгородской, Кемеровской и Томской областях разработаны и приняты программы, направленные на улучшение качества жизни и сокращение бедности населения.

В Санкт-Петербурге, Москве, Самарской области утверждены целевые  ориентиры и пороговые значения показателей жизнедеятельности  населения регионов. В Республике Коми апробирована и хорошо себя зарекомендовала  методика регионального регулирования  минимальных душевых доходов. Она предусматривает установление гарантированного душевого дохода. Главная особенность применяемой методики – наиболее полный учет дохода, включая помимо денежных и натуральных его форм, также и экономический потенциал семьи.

Региональный опыт разработки социальных нормативов целесообразно  обобщить и применить на федеральном  уровне в форме федерального закона.

Совокупные расходы федерального бюджета на социальные отрасли и  социальную политику составят в 2008 году 940 млрд. рублей, что будет соответствовать 2,7% ВВП, или 14,4% от всех расходов. Эта  величина за трёхлетний период возрастет  на 18% в реальном выражении (с учётом инфляции). В то же время, представленные расходы по годам практически  сохранят свою долю в ВВП – 2,7% и  в расходах федерального бюджета  – 14,2-14,6%. Учитывая эти доли расходов, можно оценить величину затрат на социальную сферу в консолидированном  бюджете на уровне 11,2-11,7% ВВП. Если прибавить  к ним межбюджетные трансферты на социальные цели и трансферты государственным  внебюджетным фондам, то совокупная величина расходов на социальные цели в консолидированном  бюджете составит величину, равную 17-18% ВВП.

Как оценить данную величину расходов? В промышленно развитых странах через бюджет «проходит» до 50 и более процентов ВВП (в  России - 18,8% ВВП в 2008 году), а доля социальных расходов составляет, как  правило, 25-30% ВВП. Россия же тратит на социальные цели примерно на 10 процентных пунктов  ВВП меньше, чем развитые страны. Это во многом объясняет хроническую  ситуацию недофинансирования социальной сферы. По мере передачи социальных полномочий и ответственности в регионы  всё более актуальным становится вопрос углубленного рассмотрения и  анализа консолидированного бюджета. Становится всё более очевидным, что рассмотрение социальных бюджетных  расходов не может ограничиваться только информацией по проекту федерального бюджета. Это связано с тем, что  львиная доля социальных расходов финансируется  не из федерального бюджета, а из бюджетов субъектов Российской Федерации  и бюджетов муниципальных образований, а поэтому требуется углубленный  анализ консолидированного бюджета, доступной  информации по которому практически  не имеется.

В целом, несмотря на растущую централизацию расходных полномочий, местные бюджеты остаются социально  ориентированными: в 2003 г. доля расходов на социальные услуги и ЖКХ составляла в них 77%, в региональных бюджетах – 45%, а в федеральном – 12% (без  учёта финансовой помощи регионам на социальные цели).

Душевые социальные расходы  консолидированных бюджетов по регионам страны различаются в 10 раз (с поправкой  на уровень цен). Большинство регионов центра и юга страны имеют худшие показатели (60-80% от среднероссийского уровня), а в слабозаселённых северо-восточных регионах с экстремальными природно-климатическими условиями расходы значительно выше: в Ямало-Ненецком АО – в 4 раза, в Эвенкийском АО – в 6 раз. В Москве указанные расходы выше средних по России в 2 раза.

Региональное  социально-демографическое развитие

Наиболее серьёзной проблемой  перспектив социального развития России является демографическая ситуация. Современная демографическая ситуация характеризуется стабильным сокращением  населения России. Не обеспечивается воспроизводство человеческих ресурсов в большинстве регионов.

Подавляющее большинство  крупногородских агломераций с демографической и миграционной точки зрения подвержены долгосрочной стагнации. Из 13 городов-миллионников численность населения растёт только в Москве, Ростове-на-Дону и Волгограде. Пермь покинула «клуб миллионеров», снизив свою численность. Несколько крупнейших городов страны также вплотную подошли к этому символическому барьеру.

Господствующая индустриальная урбанизация привела к так  называемому «современному типу воспроизводства населения» или  «демографическому переходу» (снижению рождаемости и смертности и постепенному переходу к простому воспроизводству). Соотношение рождаемости и смертности в последние десятилетия менялось в сторону распространения естественной убыли населения на всё большее  число регионов России. В 1990 г. она  охватывала только наиболее постаревший  Центр и Северо-Запад страны, а  к 2003 г. распространилась на подавляющей части территории - в 74 субъектах Федерации из 89.

Естественный прирост  сохранился только на Северном Кавказе (Чечня, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария) и в некоторых регионах Сибири, причём по разным причинам. В республиках  Тыва и Алтай, Агинском Бурятском  автономном округе положительный естественный прирост связан с незавершённостью демографического перехода и более  высокой рождаемостью, а в северных автономных округах (Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком и других) - с более  молодой возрастной структурой населения. Самая большая естественная убыль - в областях Центра и Северо-Запада, особенно в Псковской, Тверской и  Тульской областях (минус 14-16 человек на 1000 человек населения).

В ряде регионов за последние  полтора десятилетия исчезла 1/3 населенных пунктов. Деревня впервые за всю  российскую историю оказалась не способна к самовоспроизводству.

В ряде субъектов Российской Федерации, как констатируется в  «Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года»²⁴, демографическая ситуация требует незамедлительного реагирования. В 6 субъектах Федерации - Республике Коми, Камчатском крае, Архангельской, Магаданской, Мурманской и Сахалинской областях - за последние 15 лет численность населения сократилась более чем на 15%. Население уменьшилось на 10-15% в 20 субъектах Федерации: в Республике Карелия, Республике Мордовия, Республике Саха (Якутия), Приморском и Хабаровском краях, Амурской, Владимирской, Ивановской, Кировской, Костромской, Курганской, Курской, Новгородской, Псковской, Рязанской, Смоленской, Тамбовской, Тверской, Тульской и Читинской областях.

Общее сокращение численности  населения Российской Федерации  и генеральная тенденция миграции в России могут привести к образованию  «демографического вакуума» в приграничных районах Сибири и Дальнего Востока и создают объективные предпосылки для замещения населения иммигрантами из соседних стран, что не отвечает экономическим и геополитическим интересам страны.

С середины 1990-х гг. притяжение Москвы с её огромным рынком труда  стало более ощутимым для жителей  многих соседних областей. Зона трудовых миграций в столицу охватила весь Центральный район. Кроме того, растёт трудовая миграция мужчин молодых и  средних возрастов из республик  Северного Кавказа в регионы  и крупные города Центральной  России, нефтегазодобывающие округа тюменского Севера. Но оценить её объёмы сложно, так как подавляющее большинство  мигрантов трудоустраивается в  неформальном секторе экономики, что  далеко не полностью учитывается  при регистрации проживания.

В целом только на Московскую агломерацию приходится порядка 75% всей внутренней миграции страны. Особенно остро ситуация утраты трудовых ресурсов и миграционной привлекательности  стоит для ряда регионов, переживших в 1990 – в начале 2000-х годов масштабный отток населения. Например, из районов  Крайнего Севера и приравненных к  ним местностей уезжают в основном трудоспособные жители и семьи с  небольшим числом детей, т.е. наиболее конкурентоспособная часть населения.

Низкая мобильность населения  внутри страны также постепенно превращается в чрезвычайно острую проблему регионального  развития России. Для целого ряда регионов одним из главных барьеров для  экономического роста становится дефицит  трудовых ресурсов. Начиная с 2006 года, убыль населения трудоспособных возрастов будет быстро набирать темп (от –0,25% в 2006 году до –1,2% с 2009 года), к 2010 г. его численность станет меньше на 3,6 млн. человек.

Ситуация могла бы разрешиться  за счёт большей мобильности населения  – его перетока в регионы и сферы, в которых обеспечивается наивысшая капитализация (производительность) человеческих ресурсов. Но в большинстве российских регионов данная мобильность населения низка. Пространственная мобильность сдерживается большими транспортными издержками на перемещения (как для маятниковой, так и для стационарной миграции), а также институтом регистрации и неразвитостью рынка жилья, неспособного принять значительные массы населения при их перемещениях по стране. В результате, человек не может жить там, где есть работа, а вынужден искать работу там, где у него есть жильё.

Низкая пространственная мобильность накладывается на низкую квалификационную мобильность населения: ведь если человек не может перемещаться в пространстве, следуя за рыночными  предложениями в своей профессиональной нише, он вынужден менять профессию, подстраиваясь  под предложения в месте проживания. Но в большинстве регионов система  профессионального образования  не справляется с задачей обеспечения  достаточной квалификации населения.