Анализ отечественных и зарубежных моделей финансового выравнивания уровня социально-экономического развития отдельных территорий

Таким образом, отрицательные трансферты не могут быть «наложены» на действующую  в России систему межбюджетных отношений, они требуют ее кардинального  пересмотра и построения по совершенно иным принципам, нежели существующие.

Конечно, в «чистом» виде германская модель горизонтального перераспределения  в России введена быть не может, нуждаются  в обсуждении, прежде всего масштабы перераспределения. При этом масштабы перераспределения, как и внедрение  системы горизонтального перераспределения, должны стать результатом компромисса  между всеми заинтересованными  сторонами – федерацией, регионами-«донорами» и регионами-«реципиентами».

Подводя итог всему сказанному, необходимо отметить два основных момента. Во-первых, в России еще далеко не исчерпаны  возможности использования позитивного  зарубежного опыта, в том числе, германского. Во-вторых, зарубежный опыт должен использоваться на основе анализа  всех его нюансов, а учет российской специфики не должен менять сути заимствуемых подходов к решению проблем.

2. Анализ финансового выравнивания уровня социально-экономического развития отдельных территорий Российской Федерации 
2.1 Оценка финансового выравнивания уровня социально-экономического развития отдельных территорий 
 
Объективные различия в потенциале территории, в уровне и качестве жизни, во многом определяемые экономическими, природно-климатическими, природно-ресурсными и инфраструктурными особенностями регионов, являются логическим основанием для использования политики финансового выравнивания. Территориальные различия регионов в принципе имеют положительный момент, так как вносят динамизм в экономическое, социальное и культурное развитие региона. Вмешательство государства необходимо не для ликвидации самих территориальных различий, а для предотвращения спада или отставания развития одних регионов от других. Обязательной задачей любого государства является недопущение особо острых кризисных социальных, экономических, экологических и других ситуаций в регионах как повода к аномально высокой территориальной дифференциации, нежелательной ни в одном нормально функционирующем государстве. Для решения этой задачи применяется горизонтальное и вертикальное финансовое выравнивание. 
 
Финансовое выравнивание представляет собой специально организуемые системные действия по обеспечению устойчивого и сбалансированного функционирования региональных систем, имеющие своим главным целевым ориентиром улучшение качества и повышение уровня жизни населения[1]. Финансовое выравнивание перемещает финансовые средства от федерации к субъектам или в обратном направлении. Финансовое выравнивание в различных формах и с различной степенью интенсивности присутствует в большинстве федераций, хотя не является обязательной частью финансового регулирования федеративного государства.  
 
Финансовое выравнивание необходимо четко отделять от исключительных полномочий в области распределения налоговых поступлений, потому что в правовом плане оно не ориентировано на доходы, полученные путем сбора налогов[2]. Финансовое выравнивание логически следует за распределением доходов от сбора налогов, его функция – дополнять достаточно грубое распределение налоговых поступлений более точной и тонкой системой финансового распределения. Распределение налоговых поступлений и финансовое выравнивание должны вместе гарантировать отдельным частям федеративного государства достаточное финансовое снабжение.  
 
Российская Федерация (тогда Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика) – первая советская федерация, возникшая после Октябрьской революции 1917 г. В основу ее формирования был положен национально-территориальный принцип. В советский период и в самом начале постсоветского периода существовало неравенство в правовом статусе регионов: областей, краев, республик и др. Конституция РФ 1993 г. уравняла субъекты Российской Федерации в их взаимоотношениях с центром.  
 
Как одна из крупнейших по площади стран мира Россия характеризуется большим социально-экономическим разнообразием регионов. Существенное влияние на положение субъектов Российской Федерации оказало также неодинаковое системное проявление кризисных явлений 1990-х гг. прошлого столетия вследствие того, что регионы изначально имели разные стартовые экономические условия. В результате стала нарастать финансовая неустойчивость в субъектах Российской Федерации, в настоящее время подавляющая часть которых принимает свой бюджет с дефицитом. Уровень социально-экономического развития регионов в расчете на душу населения по отдельным показателям различается в 10 и более чем в 100 раз[3]. 
 
Рассмотрим общий механизм горизонтального выравнивания в Российской Федерации, который является частью финансового федерализма. 
 
Задача горизонтального финансового выравнивания в России чрезвычайно сложна, поскольку это связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, уровнем затрат и с большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и сложная экономическая ситуация, приведшие к дифференциации населения по уровню денежных доходов, возникновению существенных региональных различий в прожиточном минимуме и сохранению разного уровня цен. Все это значительно усложняет задачу бюджетного выравнивания. Для горизонтального финансового выравнивания в настоящее время в РФ используются следующие методы: трансферты, дотации, субвенции, взаимные расчеты, бюджетные компенсации[4]. 
 
Перечисленные выше методы горизонтального бюджетного выравнивания применяются практически во всех странах с рыночной экономикой, имеющих федеративное устройство. Тем не менее соотношение этих методов, практика их применения и методики расчетов размеров оказываемой помощи во всех странах различны, поскольку они адаптируются к конкретной экономической ситуации, в которой формируется определенная модель межбюджетных отношений[5]. 
 
Современная система межбюджетных отношений в рамках финансового федерализма Российской Федерации начала складываться с 1991 года. До образования независимого Российского государства бюджетная система РСФСР представляла собой часть централизованной бюджетной системы СССР. В конце 1991 г. Верховным Советом РСФСР были приняты Закон "Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в РСФСР" и Закон "Об основах налоговой системы РСФСР", которые содержали основные принципы бюджетного федерализма. В последующие два года положения указанных нормативных правовых актов получили развитие в Законе "О субвенциях республикам в составе РФ, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу"[6] и Законе "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"[7]. Эти попытки реализации основных принципов федерализма в сфере построения бюджетной системы на практике столкнулась с серьезными трудностями. Региональные власти дотационных субъектов Российской Федерации продолжали, как и в советский период, вести борьбу за перераспределение бюджетных ресурсов путем заключения индивидуальных договоренностей с федеральными органами власти, а сильные в финансовом отношении регионы на фоне развивающегося экономического кризиса стремились сократить перечисление налоговых поступлений в федеральный бюджет.  
 
Принятие новой Конституции РФ в 1993 г. и усиление позиций федеральных органов власти сделали возможным проведение в 1994 г. реформы межбюджетных отношений, основной целью которой было установление единообразия в распределении доходов между федеральным и региональными бюджетами и предоставление финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня. Кроме этого, были подписаны договоры о разграничении предметов ведения между центром и субъектами Российской Федерации - основными неплательщиками налогов в федеральный бюджет (Республика Татарстан, Республика Саха-Якутия, Республика Башкортостан), которые позволили начать перечисление налогов, хотя и в меньших по сравнению с остальными регионами долях.  
 
В ходе данной реформы межбюджетных отношений в 1994 г. был создан в составе федерального бюджета Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого распределяются между субъектами Российской Федерации согласно единой методике, учитывающей как доходный потенциал, так и расходные потребности региональных бюджетов. Определение исходной базы для расчета трансфертов производится по формуле выравнивания, в которую заложены два основных параметра - среднедушевой бюджетный доход и среднедушевой бюджетный расход экономического района. За базу прогнозируемых доходов берется ожидаемая оценка поступления налогов и других бюджетных доходов за предшествующий год. Величина ФФПР утверждается в виде фиксированной доли налоговых доходов федерального бюджета. Механизм формирования трансфертов не раз корректировался: ежегодно менялись финансовая база и норматив образования ФФПР, уточнялась методика его распределения. Однако эти корректировки не меняли существа сложившейся системы межбюджетных отношений. Все отчетливее стали проявляться ее недостатки: ненадежность методик определения нуждаемости регионов; ослабление заинтересованности регионов-реципиентов в повышении своих бюджетных доходов (что влечет за собой не поощрение, а “наказание” – уменьшение трансферта); сильная зависимость нижестоящих бюджетов от вышестоящих[8]. 
 
Базовым условием для исключения части субъектов Российской Федерации из числа тех, которые получают право на трансферты, является превышение в исходных данных расчетного объема доходов над расчетным объемом расходов, определенных согласно методике. Так, в 1998 г. согласно расчету Министерства финансов РФ права на трансферт не имели Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Республика Коми, Красноярский край, Московская область, Нижегородская область, Липецкая область, Самарская область, Республика Татарстан, Пермская область, Свердловская область, Республика Башкортостан, города федерального значения Санкт-Петербург и Москва[9]. 
 
Однако, соблюдение единых нормативов распределения поступлений федеральных налогов между федеральным и региональными бюджетами на практике не выполняется, поскольку установление долей отчислений федеральных налогов в бюджеты национальных республик регулируется специальными инструкциями Министерства финансов РФ, т.е. носит индивидуальный характер. Процесс реформирования межбюджетных отношений в России развивается крайне медленно, но в целом можно отметить постепенный переход от построения отношений между бюджетами разных уровней на основе индивидуальных договоренностей с региональными властями к регулированию межбюджетных отношений с помощью системы хотя и несовершенных, но все же более рациональных критериев.  
 
Качественная и количественная разнородность параметров состояния отдельных регионов существенно затрудняет осуществление оценок, различных обобщений. Это стимулирует замену многоаспектных индивидуальных характеристик упрощенными или обобщенными терминами. Некоторые из них даже закрепляются в законодательстве. Например, законы о федеральных бюджетах на 1995 и 1996 гг. включали понятия «нуждающиеся» и «особо нуждающиеся» регионы, а для расчета соответствующих трансфертов применялись показатели «бюджетной обеспеченности». В 1996 г. стали активно использоваться понятия типа «доноры» и «реципиенты», а в законе о бюджете на 1997 г. – «группа I», «группа II» и «группа III»[10].  
 
Начало реформам в области межбюджетных отношений в части местных бюджетов как части трехуровневой финансово-бюджетной системы было положено в 1997 г. с принятием Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" и созданием в рамках Комиссии по экономической реформе при Правительстве РФ рабочей группы по реформе межбюджетных отношений. Затем была принята Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг.[11] В целом одно из основных направлений реформирования – совершенствование методики расчета экономического потенциала регионов.  
 
Федеральный бюджет испытывает хронические трудности с финансированием дотационных регионов. Так, по оценкам экспертов, в 2004 г. ряд регионов недополучит до 40 процентов средств из фонда финансовой поддержки субъектов РФ[12] . 
 
Федеральное законодательство в сфере развития регионов нельзя назвать системным, поскольку оно не ориентировано на последовательную реализацию законов. Это обусловлено резкой дестабилизацией экономической и социальной сфер регионов в период трансформации общественной системы. Для правового регулирования финансового выравнивания в РФ характерно постоянное запаздывание действий, прежде всего федеральных органов исполнительной власти по поводу корректировки законодательной базы относительно реально происходящих хозяйственных процессов.  

2.2.Анализ проблем финансового выравнивания уровня социально-экономического развития отдельных территорий в Российской Федерации 
Для социально-экономического развития Российской Федерации характерны объективные различия в развитии производительных сил, наличие депрессивных, кризисных и отсталых в экономическом отношении районов, возрастание неравномерности развития и исключительно глубокая дифференциация между регионами.

При этом социальное неравенство  регионов обусловлено не только экономическими причинами, оно зависит от широкого круга факторов: демографической  и социальной структуры населения, степени урбанизированности и сложившейся системы расселения.

Иллюстрацией неравномерности  развития и размещения производительных сил страны и социального неравенства  регионов служит сложившаяся система  расселения населения по территории страны.

В европейской части России на 25% территории проживает 79% населения; к югу от линии «Санкт-Петербург  - Киров – Иркутск - Хабаровск» на 26% территории страны проживает 95% населения. При этом в европейской части производится 74% валового регионального продукта (ВРП) страны и сосредоточены более 80% производства обрабатывающей промышленности; а в Сибири и на Дальнем Востоке располагается две трети мощностей добывающей промышленности.

Оценка регионального  аспекта социально-экономического развития России с её протяжёнными территориями, исключительно разнообразными производственными, природными, демографическими и другими характеристиками требует  учёта тенденций изменения многочисленных групп факторов в их динамически  изменяющемся сочетании.

«Пространственная экономика» и «пространственная социальная сфера» страны отличаются своей неоднородностью. Оценка их функционирования возможна на основе системного анализа следующих  факторов:

· размещения и развития производительных сил в территориальном  аспекте, социальной инфраструктуры (жилищно-коммунального  хозяйства, здравоохранения, среднего и высшего образования), а также  прогнозных оценок демографических  тенденций;

· состояния государственной  экономической, бюджетной и социальной политики, предусматривающих осуществление  инвестиционных и социальных проектов в регионах страны;

· состояния организационно-управленческой, финансово-экономической и нормативно-законодательной  деятельности исполнительных и законодательных  органов власти субъектов Российской Федерации, направленной на решение  вопросов по обеспечению достойной  жизни граждан.

Существенная  дифференциация субъектов Российской Федерации по уровню экономического развития

Базой социального развития является динамичный экономический  рост на новой качественной основе. После кризиса 1998 г. увеличилось  число регионов с растущей экономикой. Но это не позволило преодолеть тенденцию  усиления дифференциации регионов по уровню экономического развития. Так, максимальное различие величины ВРП  на душу населения среди 88 наблюдавшихся  регионов достигало в 2002 г. 69,5 раза.

Распределение регионов по этому показателю ассиметрично: выше среднероссийского уровня находилось только 23 субъекта. В 2003 г. в 18 регионах этот показатель был более чем  вдвое ниже среднероссийского, хотя в 1994 г. таких регионов насчитывалось  лишь семь.

В результате, согласно имеющейся  статистике, Россия занимает первое место  в мире по межрегиональной социально-экономической  дифференциации, причём на уровне муниципальных  образований выявляются многократно  большие различия в сравнении  с региональным уровнем³.

Основной прирост ВВП  и производства обеспечивают лишь 10 субъектов Российской Федерации. Большинство  регионов по-прежнему живут на дотации⁴.

Сегодня по уровню регионального  валового продукта самые бедные и  самые богатые регионы различаются  в 35 раз, по уровню безработицы - в 29, по объёму инвестиций в основной капитал - в 158 раз.⁵

Прогнозные оценки динамики социального неравенства  регионов

Важным вопросом для социальной политики страны являются перспективы  социального неравенства регионов. Экспертные оценки свидетельствуют  о том, что при сложившемся  в стране типе экономического роста  экономическое и социальное неравенство  регионов будет усиливаться. Это  касается ряда базовых показателей  жизнедеятельности населения регионов: душевого ВРП, заработной платы, душевого финансирования социальной сферы и  т.д.⁶

Самое общее объяснение сохранения таких диспропорций состоит в  том, что на стадии роста в рыночной экономике сильнее действуют  региональные различия конкурентоспособности  производителей. Регионы, получившие конкурентные преимущества, уходят «в отрыв» (Москва, нефтегазовые регионы), а отстававшие  ранее регионы начинают отставать  ещё больше. Получаемые ими трансферты из федерального бюджета решают главным  образом текущие социальные задачи, но не стимулируют ускорение экономического развития. Отстающим регионам требуется  оказывать меры поддержки более кардинального свойства – инвестиционного и инновационного характера.

Значительная неравномерность  экономического и социального развития регионов страны усугубляется неблагоприятной  ситуацией в демографической  сфере. Более того, в России на ближайшие 15-20 лет при отсутствии экстраординарных мер демографической политики неизбежно  сохранится тренд естественной убыли  населения.

Так, согласно умеренно-оптимистическому прогнозу, страна будет терять ежегодно 600-800 тыс. человек. Без учёта миграции к 2015 г. население должно сократиться  до 133-136 млн. человек, к 2020 г. – до 127-132 млн. человек. Основное сокращение населения  придётся на центральные и северо-западные регионы страны, где естественная убыль будет составлять 7-8 человек  на 1000 человек населения. В наименьшей степени этот процесс затронет южные  регионы – менее 1 человек на 1000 человек населения.

Депопуляция отразится, главным  образом, на сельском населении. Ожидается, что снижение городского населения  уже в 2008-2010 гг. резко замедлится, а в следующем десятилетии  – стабилизируется, в основном вследствие развития процессов урбанизации  и миграции. Напротив, снижение численности  сельского населения ускорится. За каждое пятилетие численность  сельского населения будет сокращаться  на 1,5-2,0 млн. человек⁷.

Региональные  диспропорции в доходах населения 

Региональные различия в  доходах населения обусловлены  экономическим неравенством в развитии субъектов Российской Федерации.

Темпы сокращения доходов  в 1990-е годы во многом зависели от отраслевой структуры экономики.

В регионах со специализацией на машиностроении, отраслях ВПК, лёгкой и пищевой промышленности экономический  спад был наибольшим. Доходы населения  вследствие этого сократились в  два, а то и в три раза.

Доходы в регионах со специализацией на отраслях топливно-энергетического  комплекса и металлургии, хотя в  целом по регионам и сократились, но в значительно меньшем размере, а для работающих в базовых  отраслях экономики зачастую даже и  возросли.

В период экономического роста  динамика доходов населения также  во многом зависела от структуры экономики  региона, а также от динамики роста  цен на товары и услуги. В советский  период поясные цены различались  в 1,5 раза, а в период реформ их разбег существенно увеличился. Достаточно отметить, что в период 1998-1999 гг. различия в стоимости региональных продуктовых  наборов составляли уже 4 раза, а  разрыв в стоимости набора товаров  и услуг в 2003 г. – возрос по сравнению  с 1990 г. почти в два раза и составил 2,8 раза.

Ещё одной причиной роста  региональных диспропорций в доходах  населения явилось ослабление механизмов перераспределения финансово-бюджетных  ресурсов в 1990-е годы. Только с 2000 г. финансовая помощь за счёт федерального бюджета существенно выросла.

В целом по России в 2006 году по сравнению с 2005 годом, доля населения  с доходами ниже прожиточного минимума снизилась с 15,1% до 14,3%. Следует учесть, что за данный период величина прожиточного минимума в среднем на душу возросла на 22,5%, а среднедушевой денежный доход – на 25,8%. В 2006 году наибольшая доля населения с доходами ниже прожиточного минимума на душу населения приходилась на Дальневосточный федеральный округ (29,4%). Для этого округа характерны самая высокая величина прожиточного минимума на душу населения среди других округов (включая Москву) при относительно низком уровне среднедушевых доходов.

Наименьшая доля бедного  населения в 2006 году приходилась  на Уральский федеральный округ (12,6%), на показатели которого положительно сказывается влияние такого относительно обеспеченного региона, как Тюменская  область⁸.

Средне- и долгосрочные прогнозы изменения реальных располагаемых  денежных доходов населения (выполненные  в умеренно-оптимистическом варианте) свидетельствуют о присутствии  противоречивых тенденций в данной сфере.

С одной стороны, ожидается, что по мере роста реальных располагаемых  денежных доходов населения уровень  бедности, охватывающий сегодня почти 30% населения⁹, снизится более чем вдвое к середине следующего десятилетия и далее стабилизируется примерно на уровне 10% (по пессимистическому варианту – на уровне 20%). С другой стороны, уровень бедности, по данным прогнозным оценкам, после 2015 г. начнет вновь увеличиваться.

Причину данной тенденции  связывают с сохранением регионов застойной бедности, где её уровень  будет сохраняться и даже увеличиваться  в силу ряда экономических и социальных факторов: отсутствием серьёзных  инвестиционных программ и старением  основных фондов, низкой мобильностью населения и возрастающим дефицитом  квалифицированной рабочей силы.

В этой связи некоторыми экспертами прогнозируется появление  территориального пояса застойной  бедности, где доля с доходами ниже прожиточного минимума будет составлять 35-40% и более.

К числу регионов этого  пояса потенциально относятся: ряд  старопромышленных и сельскохозяйственных регионов европейского Центра, южные национальные республики; ряд регионов Приволжья, Сибири и Дальнего Востока. Общая численность населения, проживающего в регионах, которые потенциально могут войти в пояс застойной бедности, превышает 30 млн. человек¹⁰.

Неравномерное социальное развитие регионов и высокая дифференциация доходов населения приводит к  целому ряду негативных последствий: