Совершенствование системы социальной защиты населения в рыночной экономике

Рассмотрим основные концепции, акцентируя внимание на проблеме определения роли и места социальной функции в системе функций.

Теоретические аспекты исследования функций государства получили освещение в трудах многих отечественных правоведов. Ученые советского периода не всегда выделяли социальную функцию как самостоятельную в системе внутренних функций государства. К примеру, Л.И. Загайнов выделял экономическую, идеологическую, охранительную функции [7, с. 27]. Одной из причин тому существование различных подходов к определению социальной функции, так как само понятие «функция государства» неоднозначно. Некоторые авторы отождествляют функции государства с механизмом его деятельности в определенном направлении [15, с. 98 — 108; 17]. Другие — как предметно-политическую характеристику содержания его деятельности [5, с. 9 — 10; 8, с. 8 — 10; 14, с. 2 — 6].

Актуальной в современных условиях является проблема взаимосвязи функций государства и его социального назначения. Ряд исследователей представляют эти дефиниции практически тождественными [2, с. 12; 4, с. 41]. Другие подвергают критике вывод о тождестве функций государства с его социальным назначением [15, с. 106].

В большинстве классификаций функций государства, разработанных в постсоветский период, социальная (или социально-экономическая) функция выделяется как самостоятельная, но ее определение и трактовка содержания у исследователей существенно различаются. Так, Н.И. Матузов и А.В. Малько к внутренним функциям современного Российского государства относят функцию охраны прав и свобод человека и гражданина, обеспечения правопорядка; экономическую функцию, которая заключается в выработке и государственной координации основных направлений экономической политики в устойчивом режиме; функцию налогообложения; экологическую функцию; функцию социальной защиты населения. Последняя определяется авторами как направление деятельности государства, призванное обеспечить нормальные условия жизни для общества и социальную защищенность личности [12, с. 58 — 59]. Таким образом, определение социальной функции и ее содержание сформулировано авторами применительно к конкретной государственной модели — Российской Федерации на современном этапе.

С указанными авторами солидаризируется О.В. Родионова. Она формулирует определение социальной функции применительно к современному государству следующим образом: «Социальная функция — это деятельность государства, направленная на минимизацию различий в доступе членов государства к общественным благам, с целью обеспечения стабильности (самосохранения) социума» [16, с. 9]. Попытка сформулировать общее для разных государственных форм определение социальной функции государства принадлежит С.Е. Коробову. Он полагал, что социальная функция государства — одно из основных направлений (сторон) в его деятельности, осуществляемое в социальной сфере общественных отношений, по обеспечению гражданам достойного уровня жизни, разрешению социальных противоречий и реализации согласованных интересов граждан на основе признаваемых в данном обществе и законодательно закрепленных социальных стандартов. Автор подчеркивает, что социальная функция государства тесно связана с экономической, поскольку без существенного экономического роста, базирующегося на эффективном использовании ресурсов, невозможно обеспечить в достаточной степени финансирование социальных нужд [10, с. 6].

Думается, с позиций историко-правовой науки социальную функцию государства применительно к различным государственным типам можно определить как направление его организационно-правовой и практической деятельности, регулирующее уровень жизни и процессы реализации социально-экономических прав личности в объеме, адекватном конкретному этапу развития общества и государства. С развитием государства трансформируется его социальное назначение, представления о стандартах уровня жизни, объеме и структуре социально-экономических прав населения, а также о пределах вмешательства государства в социально-экономическую сферу в целом и социально-экономические положение отдельных групп населения в частности.

Использование методов историко-сравнительного анализа и периодизации позволило в основу выделения этапов становления социальной функции Российского государства положить следующие критерии:

- наличие и уровень развития социального законодательства, степень его распространения на различные категории населения;

- характер восприятия высшей властью и

обществом феномена социально-экономических прав человека и роли государства в их обеспечении;

- место социальной функции в системе функций государства [12].

В соответствии с данными критериями можно выделить следующие этапы становления социальной функции российского государства:

1. XVII — первая половина ХИП века. Для рассматриваемого этапа характерно появление эпизодических, хаотичных распоряжений высшей власти, направленных на решение отдельных социальных проблем некоторых категорий населения. Такие распоряжения далеко не всегда приобретали законодательную форму. Они, как правило, были лишены преемственности и последовательности. На этом этапе забота о населении еще не воспринималась государством как неотъемлемая часть внутренней политики, но попытки «призрения» самых уязвимых членов общества предпринимались.

2. Вторая половина XVIII — первая половина XIX века. На данном этапе происходит зарождение и постепенное развитие системы социального законодательства. Формируются специальные государственные органы, регулирующие социальные вопросы, что в совокупности способствовало определенной преемственности и последовательности социальной деятельности государства. Социальное законодательство в то время еще не закрепляло, не регулировало социальные права большинства населения. Тем не менее, для ряда категорий (наиболее экономически уязвимых) выработаны относительно стандартизованные меры государственной поддержки. На указанном этапе социальная функция государства начинает восприниматься высшей властью как одно из средств поддержания общественной стабильности и лояльности населения к правящему режиму.

3. Вторая половина ХIХ — начало ХХ века. В тот период система социального законодательства существенно трансформируется исходя из задачи распространения социальной деятельности государства на широкие слои населения. Обеспечение ряда социальных прав человека (право на социальное обеспечение, медицинскую помощь, образование) начинает восприниматься высшей властью как важная составляющая социальной функции государства.

4. В советский период (октябрь 1917 г.— 1991 г.) развитие функций социалистического государства осуществлялось под влиянием основной идеологической установки — построения общества всеобщего уравнительного материального благополучия с равным, жестко регулируемым доступом населения к социальным благам. В рамках государственной политики патернализма социальная функция приобретает особое значение. Широкий спектр социально-экономических прав (право на труд, жилище, бесплатное образование и медицинское обслуживание, социальное обеспечение и др.) получал закрепление в конституциях СССР 1936 г., 1977 г., конституциях союзных и автономных республик. Так, по Конституции СССР 1936 г. граждане имели право на получение гарантированной работы с оплатой их труда в соответствии с его количеством и качеством, право на ежегодные отпуска с сохранением заработной платы, право на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности. Конституция СССР 1977 г. закрепляла права граждан на труд, отдых, охрану здоровья, материальное обеспечение в старости, в случае болезни, право на жилище, на образование, пользование достижениями культуры. Таким образом, сложился многоотраслевой комплекс социального законодательства, включавший регулирование трудовых отношений, социальных пенсий и т. д.

5. Период становления в нашей стране основ социального государства на демократических принципах, начавшийся в 1990-е гг. и продолжающийся до настоящего времени, предполагает процесс глобальной трансформации социальной функции государства, превращение ее в приоритетное направление государственной деятельности. В рамках этого процесса — качественные изменения социального законодательства, его распространение на все без исключения слои населения; признание государством своей доминирующей роли в обеспечении социально-экономических прав личности и в то же время отказ от всеобъемлющего государственного патернализма в социальной сфере. В соответствии со ст. 7 Конституции «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты» [22]. Данная статья во многом определяет выделение особой функции государства — социальной функции. Проблема социальности государства напрямую связана с выполнением им социальной функции.

Как представляется, всестороннее исследование данных этапов позволит выявить и изучить общие закономерности генезиса социальной функции Российского государства, ее места в системе функций, что в настоящее время, в условиях построения в нашей стране модели государства всеобщего благосостояния, имеет не только теоретическую, но и практическую значимость.

1.2 Понятие, содержание  и формы социальной функции  государства в современной России

Функции государства – это основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним целей и задач. Именно в функциях проявляется сущность конкретного государства, его природа и социальное назначение. Функции призваны отражать ту деятельность государства, которую оно должно осуществлять, чтобы решать поставленные перед ним задачи. Одна из таких функций государства – социальная, представляющая собой социальную политику государства.

Социальная политика – одно из важнейших направлений, составная часть внутренней политики государства. Она призвана обеспечить расширенное воспроизводство населения, гармонизацию общественных отношений, политическую стабильность, гражданское согласие и реализуется через государственные решения, социальные мероприятия и программы.[1] Именно она обеспечивает взаимодействие всех сфер жизнедеятельности общества в решении социальных проблем, проявляя свои свойства: универсальности (всеохватывающий характер воздействия социальной политики на все стороны социального воспроизводства людей); включенности (возможность проникать во все сферы жизнедеятельности) и атрибутивности (способность сочетаться с любыми общественными отношениями, общественными феноменами и сферами). Реальная социальная политика определяется свойствами, сложившимися в истории, конкретными условиями эпохи, особенностями экономического, политического и культурного развития общества, вероятностными и информационными факторами ее формирования[11].

Социальная функция многообразна по видам и объему государственной деятельности. Главное ее назначение - устранить или смягчить возможную социальную напряженность в обществе, не допускать большого разрыва между богатством и бедностью, развивать здравоохранение, образование, культуру. Рассматриваемая функция связана с понятием социального государства, деятельность которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, защиту семьи, социальную защищенность.

Для выполнения социальной функции государство создает фонды, расходуемые на выплату пенсий, пособий, здравоохранение, образование. Оно разрабатывает и реализует программы, стабилизирующие занятость населения и сокращающие безработицу.

В российской практике социальные программы подразделяются на следующие виды: доходов и цен; занятости и социально-трудовых отношений; охраны здоровья населения и развития здравоохранения; социальной защиты населения и его отдельных групп (инвалидов, пожилых, бывших военнослужащих и членов их семей и т.п.); образования; семьи, материнства и детства; дети России и др. Субъектами социальной политики являются государство и структуры формирующегося гражданского общества (общественные объединения, организации, предприятия, фирмы).

Центральное место в социальном регулировании принадлежит государству в лице его представительных и исполнительных органов, действующих на федеральном, региональном и местном уровнях[18]. Они формулируют общую концепцию, определяют основные направления социальной политики, ее стратегию, тактику, обеспечивают законодательную, правовую основу, реализуют конкретные положения на местах.

Целью социальной политики является повышение благосостояния населения, обеспечение высокого уровня и качества жизни, характеризующихся следующими показателями: доход как материальный источник существования, занятость, здоровье, жилье, образование, культура, экология. Поэтому социальная политика связана с распределением доходов, товаров, услуг, материальных и социальных условий воспроизводства населения. Она нацелена на ограничение масштабности абсолютной бедности и неравенства, обеспечение материальных источников существования тем, кто по независящим от них причинам ими не обладает, предоставление медицинских и образовательных услуг, расширение сети и улучшение качества транспортных услуг, оздоровление окружающей среды. Социальная политика исходит из того, что непременным условием поддержания благосостояния каждого человека должно быть его посильное участие в этом. Общество законодательным путем гарантирует минимум всех благ, необходимых для жизни человека, семьи. Он определяется из особенностей страны: территория, климат, величина населения, характер общественной системы, идеология и практическая деятельность правящих групп, политическая ситуация, уровень экономического развития, национальная специфика, сложившиеся культурные стереотипы поведения.

Социальная политика оказывает влияние на денежные доходы населения, а также на производство благ и услуг в достаточном количестве, адекватном спросу, объему и структуре потребностей населения. Основными ее направлениями являются: регулирование заработной платы, доходов, занятости, совершенствование трудовых качеств работников, поддержание здоровья, культурного и образовательного уровня, развитие социальной инфраструктуры, социальное обеспечение[6].

Денежные доходы трудоспособных граждан регулируются посредством политики заработной платы путем установления минимальной заработной платы или основных параметров оплаты труда на государственных предприятиях. Покупая блага и услуги на товарном рынке, социальная политика косвенно (для частных предприятий) и прямо (для государственных) участвует в первичном распределении вновь созданной стоимости. Денежные доходы нетрудоспособных групп населения прямо определяются социальной политикой. И здесь решающее значение приобретает ее участие во вторичном перераспределении первичных доходов[9]. Механизм перераспределения заключается в изымании государством доли первичных доходов в виде различного рода налогов, а также принудительных страховых взносов и финансировании социальных программ. Налогообложение и социальные выплаты осуществляются дифференцированно, в зависимости от величины первичного дохода. При этом в основе налогообложения лежит принцип прогрессивности. Чем больше размер дохода, тем выше размер налогов. В основе социальных выплат –обратная зависимость.