Региональная политика Европейского союза

Повышение ВВП на душу населения  в бедных регионах является основной задачей ключевого направления  региональной политики ЕС – «конвергенции» (до 2006 г. – «цель 1»). Пороговым критерием для получения помощи служит уровень 75% от среднего по ЕС. Хотя расчет ведется с учетом региональных различий в уровне цен, то есть на основе ППС валют (причем берется среднее значение за 3 года), это меняет картину незначительно. Например, в самых бедных планировочных районах Болгарии ВВП на душу населения даже при расчете таким способом не достигает 30% от среднего по ЕС.

Расширение ЕС на Восток сопровождалось не только появлением в его составе множества экономически отсталых регионов, но и увеличением  числа государств с разительными внутренними контрастами. Примечательно, что в «старых» членах ЕС межрегиональные различия обусловлены в основном наличием нескольких крупных частей с разной историей экономического развития (в частности, Западная и Восточная Германия), различной специализацией (например, Северная, Центральная и Южная Италия), иногда осложняемых еще и этнической неоднородностью. Так, в Бельгии на фоне процветающей столицы со смешанным населением (ВВП на душу населения составил 256% от среднего по ЕС) фламандская Фландрия заметно опережает по уровню экономического развития франкоязычную Валлонию (128% против 93% от среднего по ЕС). У регионов NUTS 2-го уровня разрыв становится почти двукратным (152,1% в провинции Антверпен против 84,5% в провинции Эно), у регионов NUTS 3-го уровня – уже трехкратным (166% в округе Антверпен против 53% в округе Тюэн).

В «новых» странах ЕС огромный разрыв в уровне развития отдельных  регионов чаще всего лишен политической окраски и связан с гипертрофированным развитием столиц, особенно в малых государствах. Например, в Праге, образующей отдельный регион NUTS 2-го уровня, ВВП на душу населения в 2005 г. составил 92% от среднего по ЕС-27, что было лишь немногим меньше, чем у бельгийской Валлонии или Испании в целом. В то же время на Северо-Западе Чехии и в Средней Моравии этот показатель не достигал даже 35% от среднего по Евросоюзу. При расчете по ППС валют ситуация высвечивается еще ярче – Прага оказывается в числе наиболее благополучных регионов (ВВП на душу населения с учетом ППС превысил средний по ЕС в 1,6 раза), тогда как все остальные области Чехии и при таком подходе относятся к бедным регионам (60 – 70% от среднего по Евросоюзу). В Братиславском крае соседней Словакии ВВП на душу населения равнялся 78% от среднего по ЕС (с учетом ППС – почти в 1,5 раза превышал средний), а в Восточной Словакии находился на уровне 23% (с учетом ППС -43%).

Контрасты между регионами NUTS более низкого, 3-го, уровня еще  острее. Например, в 2005 г. в маленькой Латвии ВВП на душу населения в Риге превысил показатель Латгалии почти вчетверо (45,7% против 12,3% от среднего по ЕС). В таких государствах, как Румыния и Польша, отрыв столицы от некоторых провинциальных (особенно приграничных со странами СНГ) регионов еще значительнее. В Бухаресте ВВП на душу населения составил 36,2% от среднего по ЕС-27, тогда как в приграничном с Молдавией уезде Васлуй – только 7,6%; в Варшаве аналогичный показатель достиг 85% против 16,6% в приграничном с Белоруссией Бяльском регионе (пятикратный разрыв). Кстати, дифференциация регионов NUTS 2-го уровня в этих странах не столь значительна: по ВВП на душу населения наиболее развитое в Польше Мазовецкое воеводство превзошло Люблинское воеводство лишь в 2,3 раза, а столичный регион Бухарест – Илфов в Румынии в 3,1 раза обогнал Северо-Запад страны. Разрыв в некоторых западноевропейских странах – например, Великобритании и Франции – оказался больше.

Это наблюдение выводит нас  на более серьезную проблему: при  сглаживании межрегиональных различий на уровне крупных административно-территориальных  единиц контрасты на низовом уровне обычно остаются вне действия механизмов регулирования территориального развития. Даже в благополучных странах  могут существовать бедные регионы, которым рассчитывать особо не на что. Регионы NUTS 3-го уровня могут оказаться объектами региональной политики, нацеленной на повышение конкуренции и занятости, только при соблюдении целого ряда критериев. Локальные административные единицы часто оказываются вообще вне поля действия региональных программ ЕС.

Межрегиональные различия в  уровне экономического развития осложняются  разной глубиной социальных проблем. Один из лучших индикаторов – безработица, так как даже в условиях динамичного  роста наличие значительного  числа людей, не способных найти  работу (особенно среди молодежи), негативно  влияет на весь социальный климат, а  в условиях мирового кризиса вообще является крайне острой проблемой. В наиболее благополучном 2007 г. уровень безработицы в среднем по ЕС лишь немного превысил 7%, в том числе среди молодежи в возрасте от 15 до 24 лет составил чуть более 15%. В то же время ситуация в разных странах ЕС была неодинакова – по данным Евростата, максимальный уровень безработицы наблюдался в Словакии (11,1%), Польше (9,6%), Германии (8,4%), Греции, Испании и Франции (8,3%), минимальный – в Нидерландах (3,2%), Дании (3,8%), Кипре (4,0%), Люксембурге (4,1%) и Литве (4,3%).

Необходимо учитывать  контрасты и внутри отдельных  стран. Наиболее критическая ситуация, пожалуй, складывается в Бельгии, которая  имеет средний по ЕС уровень безработицы  в основном за счет благополучной  ситуации во Фландрии. В 2006 г. лишь 5% фламандского населения (в том числе 12,5% молодежи) не могли найти работу, тогда как во франкоязычной Валлонии уровень безработицы превышал 11%, причем почти каждый третий в возрасте от 15 до 24 лет не мог трудоустроиться. В самой неблагополучной провинции Эно, в ведущих промышленных округах Шарлеруа и Монс, уровень безработицы превышал 17%, а среди молодежи достигал 43–45%.

В Германии и Италии межрегиональные  контрасты в уровне безработицы  во многом сводят на нет положительный  эффект от политики выравнивания экономического развития. Так, на юге Западной Германии, в федеральных землях Баден-Вюртемберг и Бавария, уровень безработицы не достигает даже 6%, тогда как во всех восточногерманских землях он стабильно превышает 11–13%. На Северо-Западе и Северо-Востоке Италии лишены работы менее 4%, в Центральной Италии – уже порядка 6%, а на Юге и Островах – около 12%. Молодежная безработица на Юге превышает 30%, а на Севере составляет менее 15%. Тяжелая ситуация сложилась в Палермо, где, например, в 2006 г. 48,5% молодых людей в возрасте от 15 до 24 лет не могли найти работу. Показатели хуже этого в ЕС наблюдались только в заморских департаментах Франции, где больше половины молодых людей, желающих трудиться, не имели работы (при общей безработице на уровне 24–29%).

Не исключено, что по пути «старых» членов ЕС пойдет и часть  восточноевропейских «новичков». Так, в относительно благополучной Братиславе в 2006 г. безработица составляла лишь 4,6%, в Западной Словакии – уже 9,8%, в Средней Словакии – 16,4%, а в самой бедной Восточной Словакии – вообще 19,1%. Молодежная безработица росла по тому же географическому вектору – от 8% в столице до более чем 1/3 на Востоке.

Сглаживание межрегиональных  контрастов в ЕС часто достигается  выравниванием количественных показателей, при котором сохраняется качественное отставание проблемных территорий в  развитии постиндустриального инновационного общества. Правда, в числе аутсайдеров  оказываются как некоторые (но не все) «новые», восточноевропейские  страны, так и «старые», южноевропейские. Иначе говоря, регионы ЕС различаются не только по уровню текущего экономического развития или социальной обстановке, но и по открывающимся возможностям изменить ситуацию.

В большей мере сглаживание  межрегиональных контрастов в ЕС зависит от активности в сфере  НИОКР. Ни текущая поддержка отстающих  территорий, ни даже создание общего благоприятного инвестиционного климата для  предприятий (чаще всего имеющих  среднюю или низкую наукоемкость) не дает устойчивого сокращения разрыва в уровне регионального развития. Ликвидировать в перспективе пропасть между ведущими экономическими центрами ЕС и периферийными либо депрессивными территориями можно лишь одним путем – создавая возможности для наращивания в регионах собственного потенциала инновационного развития.

В целом на НИОКР в ЕС-27 ежегодно тратится свыше 200 млрд. евро, или 1,83% ВВП, причем более 3/5 обеспечивает предпринимательский сектор. Пока затраты  распределяются крайне неравномерно, хотя далеко не всегда доля расходов на исследования и разработки зависит  от общего уровня экономического развития регионов. Если, например, в среднем  по Германии расходы на НИОКР держатся на уровне 2,5% ВВП, то в самом благополучном  Гамбурге, где подушевой ВВП превосходит средний показатель по ЕС более чем вдвое, затраты на эти цели достигают лишь 1,3% ВВП, тогда как в восточногерманском округе Дрезден – 3,6% ВВП. Лидируют западногерманские округа Бра-уншвайг (5,8% ВВП), Верхняя Бавария (4,8%), Штутгарт (4,2%), но интересно, что аутсайдеры также сконцентрированы не столько в восточных, сколько в западных землях. Так, лишь 0,6% ВВП составляют расходы на НИОКР в округах Везер-Эмс, Кобленц и Трир, на Востоке с ними сопоставим лишь округ Бранденбург – Северо-восток.

В соседней Чехии разрыв по уровню расходов на НИОКР так  же, как и в ФРГ, доходит почти  до десятикратного. Например, если в Средней Чехии на исследования и разработки тратится 2,8% ВВП, то на Северо-Западе – лишь 0,3%. Лидером по абсолютным объемам расходов выступает Прага, а их доля в ВВП столицы равна 2,2%.

И в Германии, и в Чехии  порядка 2/3 расходов на НИОКР обеспечивает предпринимательский сектор, причем в регионах-лидерах его доля больше. В то же время в Греции, где  роль бизнеса в финансировании исследований и разработок традиционно низка, при средних расходах на НИОКР  на уровне 0,6% ВВП предпринимательский  сектор финансирует меньше 1/3. При  этом в греческой Западной Македонии  вложения в исследования и разработки не достигают и 0,1% ВВП, их обеспечивает в основном вузовская наука, доля бизнеса ничтожна – 1/25. Самая низкая доля затрат на НИОКР среди регионов N1118 2-го уровня зарегистрирована в Свентокшиском воеводстве Польши. А вот лидерами по отношению расходов к ВВП среди стран ЕС в целом являются Швеция и Финляндия, среди регионов – уже упоминавшийся округ Брауншвайг в Германии. По абсолютным расходам на НИОКР выделяются французский столичный регион Иль-де-Франс (около 15 млрд. евро) и германская Бавария (около 12 млрд. евро, в том числе в Верхней Баварии, где расположен Мюнхен, – порядка 8 млрд. евро).

Существуют и другие проблемы отдельных групп регионов. Например, крайне низкая плотность населения в Северной Европе или изолированность островов сопряжены с большими транспортными издержками и в принципе препятствуют формированию крупного локального рынка сбыта, а вместе с тем мощного регионального хозяйственного потенциала, свойственного для ядер национальной экономики. Все названные причины предопределяют потребность в проведении в странах ЕС масштабной региональной политики с применением разнообразных инструментов сглаживания территориальных контрастов, учитывающих специфику отдельных районов.

Эволюция региональной политики на уровне ЕС

На современном этапе  региональной политики ЕС, охватывающем период 2007–2013 гг., на нее планируется потратить почти 350 млрд. евро, что составляет 36% расходов общего бюджета Евросоюза[6]. При этом необходимо подчеркнуть, что столь высокой роли регулирование социально-экономического развития территорий в ЕС достигло далеко не сразу. Более того, наднациональные институты со значительным трудом и очень постепенно «отвоевывали» поле деятельности у государств-членов ЕС, активно проводивших на протяжении десятилетий самостоятельную региональную политику.

Становление наднациональной  региональной политики

Региональная политика набирала свой вес в деятельности ЕС по мере включения новых, разнородных стран  в эту интеграционную группировку. До вступления в 1973 г. Великобритании и Ирландии только Италия была по-настоящему заинтересована в проведении общей региональной политики ЕС, имея в виду низкий уровень развития Юга страны. Количество государств-членов, проявляющих большой интерес к наднациональной региональной политике, в очередной раз увеличилось в 80-е годы со вступлением экономически менее развитых стран Южной Европы. Хотя в преамбуле Римского договора 1957 г. говорится о том, что европейская интеграция должна объединить национальные хозяйства и обеспечить их гармоничное развитие при сокращении экономических контрастов между отдельными территориями, до 70-х годов на уровне ЕС предпринимались весьма скромные усилия по сглаживанию территориальных диспропорций.

В основном речь шла лишь о региональных аспектах общей социальной и общей аграрной политики: так, с 1958 г. Европейский социальный фонд (ЕСФ) проводит мероприятия по борьбе с безработицей, а в 1962 г. для содействия улучшению хозяйственной структуры аграрных районов был создан Европейский фонд сельскохозяйственного управления и гарантий. Кроме того, Европейский инвестиционный банк содействовал региональному развитию, осуществляя капиталовложения в районах со специализацией на сельском хозяйстве, угледобыче или черной металлургии. Лишь когда встал вопрос о движении от таможенного союза к более глубокой экономической интеграции, заметно повысилась актуальность задачи полноценного включения в формирующийся общий рынок всей территории ЕС, в том числе выявившейся группы регионов, не способных развиваться только с опорой на собственные силы. Без проведения масштабной региональной политики разрыв между регионами по мере движения к экономическому и валютному союзу усиливался, так как наиболее конкурентоспособные районы успешнее осваивали преимущества интеграции.

Поворотным моментом для  региональной политики ЕС стало вступление в Сообщество Испании и Португалии с огромными территориями невысокого уровня социально-экономического развития и дальнейшее углубление интеграции, выразившееся в принятии Единого  европейского акта в 1986 г. В конце 80-х годов была проведена реформа структурных фондов ЕС (включая принципы их координации с Европейским инвестиционным банком), детально разработан механизм реализации и инструментарий региональной политики, уточнены ее цели и задачи. По сути, на уровне ЕС стало осуществляться самостоятельное регулирование территориального развития – координируемое с государствами-членами, но не подчиняющееся, в отличие от предыдущего этапа, только логике реализации их политики. Соответственно выросли и объемы финансирования наднациональной региональной политики. В период 1989–1993 гг. на ее нужды фондами ЕС ежегодно выделялось в среднем по 14 млрд. ЭКЮ, то есть объем финансирования стал в 30 раз больше, чем за 15 лет до того. При этом удельный вес ассигнований на региональную политику в расходах общего бюджета ЕС достиг уже 20%.

Дальнейшее развитие интеграции не изменило базовой цели региональной политики ЕС, состоящей в сокращении разрыва между регионами в  уровне развития с целью усиления экономического и социального сплочения  Сообщества. Вместе с тем создание в 1993 г. на базе Европейских сообществ Евросоюза, а также присоединение в 1995 г. высокоразвитых Швеции, Финляндии и Австрии, а затем в 2004 и 2007 гг. значительно менее благополучных государств способствовали ощутимой трансформации наднационального регулирования территориального развития в ЕС в сторону большей прозрачности его механизмов. Произошло немало изменений и конкретных деталей реализации региональной политики в ЕС, включая переход на принцип многолетних финансовых перспектив[7].